II SA/Go 1091/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S spółki z o.o. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. 1. S sp. z o.o. w dniu 19 lipca 2016 r. złożyła do Starosty pisemny wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Starostę w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) wnioskująca wskazała, że przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie w przedmiocie ustanowienia służebności na terenie objętym postępowaniem administracyjnym, co w jej ocenie stanowi przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wniosku i podanej w nim przesłanki w piśmie z dnia [...] lipca 2016r. Starosta poinformował, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na wniosek inwestora spółki z o .o. "B" o pozwolenie na budowę nie ma podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej spółki – 3 sierpnia 2016 r. bez pouczenia o środku zaskarżenia. W terminie przewidzianym do zażalenia – 8 sierpnia 2016 r. pełnomocnik S sp. z o.o. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na wskazane pismo. W jego treści podniósł, że wniosek spółki powinien zostać załatwiony w formie postanowienia. Wskazał również, że w jego ocenie postanowienie takie podlega zaskarżeniu do organu wyższej instancji. Pismem z dnia [...] września 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało zażalenie do rozpatrzenia Wojewodzie jako organowi właściwemu w sprawie. 2. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia S sp. z o.o. na pismo Starosty z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] dotyczące wniosku odwołującej się spółki o zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że zażalenie jest niedopuszczalne, gdyż w sprawie nie został wydany akt administracyjny (postanowienie) przez organ administracji publicznej. W ocenie Wojewody pisma Starosty nie sposób bowiem uznać za postanowienie w rozumieniu art. 123 k.p.a. Wskazał również, że żaden z przepisów prawa nie nakłada na organ obowiązku wydania postanowienia w przypadku, gdy stwierdza on brak podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu. Ocena okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu leży wyłącznie po stronie organu i stanowi jego obowiązek. W tych okolicznościach organ odwoławczy obowiązany był wydać postanowienie o niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Na marginesie zasadniczego wywodu Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. 3. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu S sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko przedstawione w odwołaniu, że właściwą formą rozstrzygnięcia wniosku o zawieszenie postępowania powinno być postanowienie. W jego ocenie postanowienie o odmowie zawieszania postępowania podlega zaskarżeniu zażaleniem na podstawie ar. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 k.p.a. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. pełnomocnicy reprezentujący obie strony zgodnie oświadczyli, że S sp. z o.o. jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym – co w okolicznościach sprawy wymaga podkreślenia – sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.sa.). 5. Rozpatrując skargę we wskazanym zakresie należy uznać, że brak jest podstaw do jej uwzględnienia, mimo częściowej trafności argumentacji. Rację ma pełnomocnik skarżącej spółki twierdząc, że procesową formą załatwienia wniosku o zawieszenie postepowania administracyjnego (nawet jeśli przesłanką zawieszenia ma charakter ex officio) jest postanowienie (art. 123 § 1 i 2 k.p.a.). To, że kodeks wypowiada się przede wszystkim o postanowieniach zaskarżalnych nie oznacza przecież, że nie wydaje się postanowień w kwestiach nie podlegających odrębnemu zaskarżeniu. Takie postanowienia wydaje się (powinno się wydawać) przy rozpoznawaniu wniosków dowodowych, innych kwestiach proceduralnych (nie podlegających odrębnie zaskarżeniu). Pamiętać bowiem należy, że tego typu postanowienia podlegają zaskarżeniu odwołaniem wniesionym od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (art. 142 k.p.a). Choćby z tych względów standardem powinno być rozpoznawanie wniosków stron dotyczących kwestii proceduralnych właśnie postanowieniami. Błędne są zatem rozważania organu dotyczące charakteru przesłanki, na którą powołuje się skarżący we wniosku. Tym bardziej, że wnioskujący jest uczestnikiem postępowania administracyjnego. 6. Niemniej dla istoty sporu nie ma to znaczenia, niezależnie od tego czy pismo organu I instancji jest, czy nie jest postanowieniem (w ocenie Sądu spełnia ono w stopniu wystarczającym do kwalifikacji jako właśnie postanowienie wymogi przewidziane art. 124 § 1 k.p.a.). W ocenie składu orzekającego w obowiązującym stanie prawnym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Wskazać należy, że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 k.p.a. (o dotychczasowej treści "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie") uzyskał brzmienie "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Zdaniem Sądu, podzielającego w pełni ukształtowaną po wskazanej nowelizacji linię orzeczniczą, dodanie przez ustawodawcę do art. 101 § 3 k.p.a. zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" powoduje zmianę dotychczasowej wykładni tego w ten sposób, że istotą tej zmiany jest ograniczenie zaskarżenia postanowień dotyczących kwestii zawieszenia wyłącznie do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" rozumianych jako postanowień "o zawieszeniu postępowania" oraz postanowień "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania" (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., I OSK 2536/14, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2372/14, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13, postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2992/12). Takie też zapatrywanie przyjmuje aktualna doktryna (por. K. Wojciechowska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Legalis 2016; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, SIP LEX, M. Romańska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015 r. – tezy do art. 101 § 3 k.p.a.). Zgodzić się należy w szczególności z poglądem, że odmienna interpretacja zmiany wprowadzonej do art. 101 § 3 k.p.a., utrzymująca poprzedzające jej wejście w życie rozumienie pojęcia "w sprawie zawieszenia postępowania" w szerokim znaczeniu, czyniłaby ją zbędną. Prowadziłaby bowiem do podważenia założenia o racjonalności prawodawcy w szczególności, przy wykładni funkcjonalnej przepisu, której nie można dokonywać bez uwzględnienia jego wykładni historycznej (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., II OSK 885/15). Z tych względów postanowienie Wojewody należało uznać za zgodne z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę.