I OSK 2320/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 1259/18 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 21 maja 2018r., nr 174/2018 w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA", "Sąd") wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 1259/18 oddalił skargę D.S. (dalej również jako: "Skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach (dalej również jako: "organ odwoławczy") z dnia 21 maja 2018 r. nr 174/2018 w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Bytomiu z 10 listopada 2016 r. nr 263/2016, został przyznany policjantowi w służbie stałej D.S., równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki obowiązującej dla policjanta posiadającego członków rodziny. Decyzją tego samego organu z 29 września 2017 r. cofnięto uprawnienie do przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Oświadczeniem mieszkaniowym z [...] lutego 2018 r. D.S. zawiadomił o narodzinach drugiego syna Natana i wniósł o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jednocześnie poinformował, że wraz oboma synami nadal zamieszkuje w [...] przy ul. [...] na podstawie użyczenia w lokalu mieszkalnym należącym do osoby obcej A.S. Decyzją nr 109/2018 z 8 marca 2018 r. Komendant Miejski Policji w Bytomiu odmówił wnioskodawcy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżący jest zameldowany na pobyt stały i zamieszkuje wraz z dwójką dzieci oraz osobą obcą w [...] przy ul. [...], w lokalu do którego tytuł prawny posiada osoba obca. Organ dodał, że długotrwałe udostępnianie części budynku do wyłącznego korzystania kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Zgodnie z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U z 2018 poz. 1025 ze zm.) (dalej: k.c.), posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określonego władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zatem posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie. Organ uznał, że funkcjonariusz jest posiadaczem zależnym lokalu przy ul. [...] w [...] oraz, że na chwilę obecną potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostały zaspokojone, a zatem nie spełnia on przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. D.S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji twierdząc, że spełnia przesłanki do przyznania mu przedmiotowego równoważnika (ponieważ nie posiada praw do jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego oraz nie jest właścicielem czy dysponentem takiego lokalu). W związku z powyższym, w opinii odwołującego, wydana decyzja była krzywdząca, gdyż narusza jego interes osobisty, albowiem stawia go na równi z osobami, które posiadają własnościowy lokal mieszkalny lub stałe prawa do takiego lokalu. Komendant Wojewódzkiej Policji w Katowicach decyzją z 21 maja 2018 r. nr 174/2018, po rozpoznaniu odwołania D.S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bytomiu z 8 marca 2018 r. nr 109/2018. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że żaden przepis prawny nie definiuje, czym jest tytuł prawny do lokalu, jednak ani w orzecznictwie, ani w doktrynie nie ma co do tego sporów. Dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta nie jest konieczna możliwość rozporządzania rzeczą - lokalem/domem. Wystarczy, że może on korzystać z rzeczy i używać jej do zamieszkiwania. D.S. od lat używa mieszkania w [...] przy ul. [...], zaspakajając w ten sposób swoje i najbliższych potrzeby mieszkaniowe. Organ odwoławczy wskazał, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się w m.in. przypadkach posiadania lokalu/domu opisanych w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej: "Rozporządzenie") oraz w innych okolicznościach zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjantów, np. posiadania zależnego na podstawie użyczenia, użytkowania lub służebności mieszkania. Następnie wskazano, że dopóki konkubinat trwa, umowa użyczenia lokalu nie została policjantowi wypowiedziana i nie wyprowadził się, jego bieżące potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone. Dodatkowo wskazał, że na mocy art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Odnośnie zaś stosowania cywilnoprawnego rozumienia pojęcia posiadania lokalu mieszkalnego na gruncie art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 1990 nr 30 poz. 179 ze zm.) (dalej: "ustawa o Policji") wielokrotnie wypowiedziało się orzecznictwo. Organ odwoławczy dodał, że D.S. jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego należącego do jego partnerki życiowej, w którym wraz z synami zamieszkuje. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo odmówił funkcjonariuszowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż nie spełnia warunków pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę D.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 21 maja 2018 r. nr 174/2018 w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający. Wskazano także, że stosownie do przepisu § 1 ust. 1 Rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają: 1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. 5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6. tymczasowej kwatery. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżący wraz z dwoma synami używa mieszkania w [...] przy ul. [...] należącego do A.S. - matki jego synów, z którą wspólnie mieszkają. Zajmują odpowiedni (zgodny z normami zaludnienia dla 4 osób) lokal mieszkalny, który znajduje się w miejscowości pobliskiej - [...] w stosunku do miejsca pełnienia przez skarżącego służby – [...]. W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że skarżący zajmuje lokal na podstawie użyczenia. Sąd wskazał, że skoro więc organy Policji ustaliły, że Skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zaistniała podstawa do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto zauważono, że powołane Rozporządzenie zmienia istotę regulacji przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w ten sposób, iż wprowadza enumeratywnie wymienione formy posiadania, nie przewidując użyczenia. Mając na względzie hierarchię aktów prawnych, przepisy ustawowe mają pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami aktów wykonawczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), (dalej: "p.p.s.a.") - zarzucił mu naruszenie: 1) art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i jego zastosowanie tj,: a) § 1 ust. 1 Rozporządzenia oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na błędnym definiowaniu "nieposiadania" wspominanego w treści powołanego przepisu, zgodnie z definicją tego słowa wskazywaną w regulacjach k.c. wbrew celowi i intencji Rozporządzenia oraz ustawodawcy; b) § 1 ust. 1 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i zastosowanie tych przepisów polegające na kontynuacji błędnego rozumowania "posiadania", a przez to uznanie Skarżącego za "posiadacza zależnego" zgodnie z definicją wskazaną w regulacjach zawartych w k.c., co skutkowało błędną kwalifikacją Skarżącego za nieuprawnionego do przedmiotowego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego; c) art. 336 k.c., poprzez błędną wykładnię instytucji posiadania, polegającą na pominięciu kwestii woli władania rzeczą dla siebie - stanowiącą jedną z dwóch najważniejszych podstaw instytucji posiadania; 2) zgodnie z treścią art, 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.; a) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.) (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez uznanie zaskarżonych decyzji obu instancji, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek braku przeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne oraz wszechstronne wyjaśnienie sprawy; b) art. 80 oraz 81a k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez uznanie zaskarżonych decyzji obu instancji, pomimo że zostały one wydanie z naruszeniem przepisów o rozstrzyganiu wątpliwości na korzyść strony oraz przy zastąpieniu swobodnej oceny dowodów - dowolną, przejawiającą się na arbitralnym uznaniu przez organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, istnienia rzekomej umowy użyczenia pomiędzy Skarżącym a Jego konkubiną, bez przedstawienia jakichkolwiek dowodów, na poparcie tej tezy poza domniemaniami opartymi w związku z nieformalną relacją pomiędzy Skarżącym a właścicielką przedmiotowego lokalu. Skarżący wniósł o uchylenie i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji, nr 174/2018, z dnia 21 maja 2018r. oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji – Komendanta Miejskiego Policji w Bytomiu; a w przypadku nieprzychylenia się do tego wniosku, to o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2019r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego). Skarżący zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, że celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (ust.1) ewentualnie policjant w służbie przygotowawczej może otrzymać tymczasową kwaterę (ust.2). Zatem potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy powinny być w ten sposób w pierwszej kolejności zabezpieczane, gdyż jest to uprawnienie podstawowe. Zatem pierwszoplanowym sposobem realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego jest przydzielenie odpowiedniego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje jedno z kompensacyjnych świadczeń pieniężnych. Tylko w razie braku odpowiedniego lokalu policjantowi przysługuje wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Jest ono dalszą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 tej ustawy. Równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu jest świadczeniem zastępczym i pochodną świadczenia podstawowego (zob. np. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. I OSK 1375/19). Zatem dopiero, gdy wniosek policjanta o przydzielenie odpowiedniego lokalu nie może zostać zrealizowany (np. ze względu na brak lokali służbowych, bądź lokali spełniających normy zaludnienia), to możliwe jest wnioskowanie przez funkcjonariusza o równoważnik pieniężny, jako świadczenie o charakterze zastępczym oraz jego przyznanie i wypłata. Dlatego też przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu możliwe jest tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz taki spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to nie spełnia on warunków do uzyskania prawa pomocy finansowej (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 1999 r., OPS 1/99, publ. ONSA 1999 nr 3 poz. 77 ). Przyjąć także należy, że przyznanie policjantowi pomocy finansowej oznacza, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone. Równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Dlatego też, jeżeli zaistnieje taka sytuacja, to nabycie uprawnienia administracyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynika z okoliczności spełnienia przesłanek do uzyskania owego równoważnika, a nie z samego faktu złożenia wniosku. Wskazać też należy, że w odniesieniu do domagania się uprawnień pieniężnych funkcjonariusza ze stosunku służby oraz innych należności pieniężnych ustawa o Policji posługuje się pojęciem roszczenia (art. 107). Na gruncie ustawy o Policji należy przyjąć, że roszczenie służy urzeczywistnieniu prawa, które obiektywnie istnieje. Zgłoszenie roszczenia poprzez złożenie wniosku funkcjonariusza prowadzi do zaktualizowania istniejącego prawa poprzez wydanie aktu, co nie oznacza jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Wydanie decyzji nie stanowi podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie jej podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie wniosku przez funkcjonariusza przerywa bieg przedawnienia, bowiem uprawnienie funkcjonariusza istnieje obiektywnie, a rozkaz personalny organu stanowi o potwierdzeniu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za dany okres. Zatem złożenie wniosku przerywa przedawnienie roszczenia, chyba że uprawnienie i zgłoszenie roszczenia do tego uprawnienia nastąpiło równocześnie (wyrok NSA z 23 stycznia 2020r., sygn. I OSK 3741/18 i powołane tam orzecznictwo). Wreszcie należy podkreślić, że powołane wyżej regulacje normatywne służą zapewnieniu policjantowi lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (oczywiście z uwzględnieniem liczby członków rodziny), jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W konsekwencji równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu wypłacany policjantom, nie jest swoistym przywilejem, dodatkiem do uposażenia, czy też świadczeniem socjalnym lub innego rodzaju bezwzględnie należnym świadczeniem, lecz jest jednym z środków zmierzających do zaistnienia sytuacji, w której funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Regulacje odnoszące się do pomocy finansowej nie mają na celu wzbogacania funkcjonariusza, czy też przyznania mu dodatkowych świadczeń lecz umożliwienie mu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok SN z 13 grudnia 2016 r., III PK 36/16 , LEX nr 2261776). Odnosząc powyższe uwagi wstępne do stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należy, że w realiach niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie nie spełnia przesłanek z art.92 ust.1 ustawy o Policji. Otóż D.S. zamieszkuje w [...] przy ul. [...] wraz z dwójką dzieci w lokalu mieszkalnym należącym do A.S. – matki jego synów. Zajmują odpowiedni (zgodny z normami zaludnienia dla 4 osób) lokal mieszkalny, który znajduje się w miejscowości pobliskiej - [...] w stosunku do miejsca pełnienia przez skarżącego służby – [...]. Tym samym zrealizowany został podstawowy cel wskazanych regulacji – posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Niewątpliwie w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy D.S. posiada lokal mieszkalny. Skoro policjant zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie oraz jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy o Policji), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. Nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia § 1 ust. 1 Rozporządzenia oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na błędnym definiowaniu "nieposiadania" w kontekście art. 336 k.c. Nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, iż doszło do naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię dotyczącą rozumienia terminu "posiadanie", który to termin należy interpretować zgodnie z art. 336 k.c. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że chociaż pojęcie "posiada" nie zostało zdefiniowane, to należy je interpretować zgodnie z kodeksem cywilnym, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. Stosownie zaś do art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależy). Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. W świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju długotrwałe i swobodne korzystanie z lokalu mieszkalnego, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie należy kwalifikować jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej. W konsekwencji nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 i art. 81a K.p.a. w zw. z art.151 P.p.s.a. W sprawie w sposób właściwy i pełny, a więc z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej przeprowadzono postępowanie dowodowe. Zebrany materiał dowodowy został prawidłowo oceniony, a w sprawie nie występują wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego. Decyzje nie zostały także wydanie z naruszeniem przepisów o rozstrzyganiu wątpliwości na korzyść strony, czy też wskutek dowolnej oceny dowodów. Zwrócić zresztą należy uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, lecz stwierdzenie istnienia uprawnienia, a nadto w tym zakresie nie zachodzą nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Tym samym prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art.151 P.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.