I OSK 1375/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2229/18 w sprawie ze sprzeciwu J. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2019 r., II SA/Wa 2229/18, oddalił sprzeciw J. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Oświadczeniem mieszkaniowym z 8 sierpnia 1997 r. oraz raportem z 18 sierpnia 1997 r. zainteresowany zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. W oświadczeniu wykazał, że zamieszkuje w domu położonym w K. stanowiącym własność jego matki oraz że czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby przekracza 2 godziny w obie strony. Komendant Wojewódzki Policji w K. uznając, że zainteresowany nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, decyzją z [...] listopada 1997 r. nr [...] przyznał z dniem 15 lutego 1997 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dziennej przysługującej dla policjanta nie posiadającego członków rodziny. Następnie Komendant pismami z 13 marca 2017 r. oraz z 26 kwietnia 2017 r. wskazał, że koniecznym jest złożenie przez stronę wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Zainteresowany nie złożył wniosku o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Policji. Jedynie poinformował, że jego sytuacja rodzinna nie uległa zmianie, albowiem nadal zamieszkuje w domu położonym w K. stanowiącym własność jego matki, w którym oprócz strony, zamieszkuje jeszcze pięć osób. Oświadczył, że jego matka oddała jego siostrze, która nie zamieszkuje w niniejszym domu, kilka pomieszczeń z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej. W chwili obecnej pomieszczenia te nie nadają się do zamieszkania z uwagi na zły stan techniczny. Pismem z 17 października 2017 r. J. J. poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., że aktualnie czas jego dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby nie przekracza 2 godzin w obie strony. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] orzekł o cofnięciu J. J. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego na mocy decyzji nr [...] z [...] listopada 1997 r. uznając, że skoro zainteresowany nie złożył wniosku o przydział lokalu mieszkalnego to rezygnuje z prawa do przydziału lokalu mieszkalnego wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.; dalej jako: "ustawa o Policji"). Jeżeli uważa, że ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to w żaden sposób nie można go zmusić do przydziału lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organu Policji. Jeżeli strona odmawia przyjęcia lub nawet ubiegania się o mieszkanie z zasobów lokalowych Policji, to dalsze finansowanie z funduszy policyjnych jego niezaspokojonych w sposób przewidziany pragmatyką służbową potrzeb mieszkaniowych, byłoby niezgodne z prawem. Od tej decyzji zainteresowany wniósł odwołanie oraz załączył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. We wniosku wykazał, że zamieszkuje w domu stanowiącym własność jego matki w K. Poinformował, że w wyniku spadkobrania odziedziczył udział wynoszący 1/6, tj. około 11 m2 powierzchni mieszkalnej. W decyzji z [...] października 2018 r. nr [...] Komendant Główny Policji stwierdził, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Do oceny uprawnień funkcjonariusza niezbędnym jest niebudzące wątpliwości ustalenie, czy powierzchnia mieszkalna jaką zajmuje zainteresowany w domu w K., jest zgodna z przysługującymi zainteresowanemu normami zaludnienia. Zasadnym jest zatem, w ocenie organu odwoławczego, przeprowadzenie przez wyznaczoną komisję oględzin domu mieszkalnego położonego w K. w celu faktycznego ustalenia powierzchni pokoi zajmowanych przez J. J. (art. 85 k.p.a.) oraz dowodu z zeznań świadka, tj. właścicielki domu na okoliczność prowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto, przy ponownej ocenie uprawnień zainteresowanego do przedmiotowego świadczenia pieniężnego, należy również wziąć pod uwagę informację przekazaną przez stronę w załączonym do odwołania wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, dotyczącą uzyskania przez J. J. w wyniku spadkobrania udziału wynoszącego 1/6. Z wniosku nie wynika, czy przedmiotem spadku jest dom, w którym strona mieszka, czy też inna nieruchomość. Kwestia ta wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zebrania pełnego materiału dowodowego, w szczególności dokładnego ustalenia daty nabycia spadku i tego, czy faktycznie nabyły w wyniku spadkobrania udział w domu, czy też innej nieruchomości nie zapewnia zainteresowanemu przysługujących normy zaludnienia. W ocenie Sądu I instancji, Komendant Główny Policji trafnie wykazał, że konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia powierzchni mieszkalnej, jaką zajmuje skarżący w domu w K. przy ul. T. [..], a także oceny, czy zajmowana powierzchnia mieszkalna jest zgodna z przysługującymi skarżącemu normami zaludnienia. Wskazane postępowanie dowodowe powinno obejmować czynność oględzin przedmiotowego domu mieszkalnego, a także przesłuchanie w charakterze świadka osób legitymujących się tytułem prawnym do tej nieruchomości. W tej sytuacji organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej. Nie można podzielić poglądu zawartego w sprzeciwie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. Okoliczności faktyczne sprawy, w tym podana przez skarżącego informacja o nabyciu w wyniku spadkobrania udziału wynoszącego 1/6 bliżej nieokreślonej nieruchomości wskazują, że nie sposób przyjąć, że postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w [...] z [...] listopada 1997 r. stało się bezprzedmiotowe. Dodać należy, że błędne określenie przez organ I instancji miejscowości, w której zamieszkuje skarżący, ma charakter omyłki pisarskiej, gdyż z akt sprawy wynika bezspornie, że dom mieszkalny położony jest w K. przy ul. T. [...], w gminie Ł. Reasumując, w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, określone w art. 138 § 2 k.p.a. i niezbędnym jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. J., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz "o umorzenie postępowania w I instancji", a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1. § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, polegającą na niesłusznym przyjęciu, że skarżący był zobligowany do złożenia ponownie wniosku o przydział lub zamianę lokalu chociaż z brzmienia przepisu jasno wynika, iż decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się w enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przypadkach; 2. art. 92 w zw. z art. 88 ustawy o Policji, polegającą na odebraniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego mimo, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala uznać, że spełnia on wymogi do otrzymania tego świadczenia; a także naruszenie przepisów postępowania: 3. art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo że ze względu na okoliczności sprawy decyzję nr [...] z [...] października 2018 r. należało uchylić, a postępowanie umorzyć; 4. art. 151 p.p.s.a. polegające na niesłusznym oddaleniu skargi i uznaniu zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] października 2018 r. za odpowiadającą przepisom prawa, chociaż decyzja była obarczona naruszeniami prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący na całym etapie postępowania podkreślał, że przedmiotowe postępowanie w jego przekonaniu dotyczy dwóch odrębnych kwestii, jedno dotyczące przydziału lub zamiany lokalu mieszkalnego, a drugie natomiast związane ze świadczeniem pieniężnym w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący w związku z powyższym wnosił w swoim odwołaniu, o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. oraz umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił podnoszonych przez niego zarzutów i oddalił skargę, podtrzymując przy tym decyzję Komendanta Głównego Policji. Mając na uwadze analizowany stan faktyczny, jak i regulację prawną świadczenia, którego decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. skarżący został po wielu latach oddanej służby pozbawiony, należy uznać wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrok jak i poprzedzające go decyzje za krzywdzące dla J. J., a przede wszystkim za niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Na całym etapie postępowania, zarówno przed organem I instancji, jak i w instancji odwoławczej, aż w końcu przed Sądem skarżący wskazywał, że jego sytuacja rodzinna, jak i związana z tym sytuacja lokalowa nie uległa zmianie od momentu przystąpienia do służby w Policji. Kolejną kwestią pozostaje niezrozumiałe dla skarżącego rozstrzygnięcie WSA w kwestii podtrzymania decyzji Komendanta Głównego Policji. Co prawda decyzja ta nakazuje ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji, jednak zdaniem skarżącego decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego winna być na etapie odwoławczym umorzona – jako bezzasadna, albowiem § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sposób jasny oraz enumeratywny wymienia okoliczności, przypadki w których funkcjonariusz może zostać pozbawiony świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W przepisie tym w żaden sposób nie unormowano kwestii, po pierwsze zasadności wzywania funkcjonariusza do złożenia kolejnego wniosku o przydział lub zamianę lokalu mieszkalnego, a ponadto nie określono również skutku niezłożenia przez funkcjonariusza takiego wniosku na żądanie organu. Nie można zatem czynić negatywnych konsekwencji w postaci odebrania skarżącemu przedmiotowego świadczenia, jeśli brak jest określonej jasno w przepisie prawa podstawy do jego odebrania. Ponadto, należy się zastanowić czy samo poinformowanie przez skarżącego organu o braku zmiany sytuacji rodzinnej oraz związanej z tym sytuacji lokalowej nie można uznać za wystarczające do uznania, że de facto w dalszym ciągu pozostaje on w trudnej sytuacji mieszkaniowej, niezmienionej od momentu przyjęcia do służby w Policji, a więc w dalszym ciągu zasadnym pozostaje udzielenie pomocy w przedmiocie udzielenia świadczenia. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 92 w zw. z art. 88 ustawy o Policji należy wskazać, że w świetle powyższych przepisów oraz ustalonego stanu faktycznego skarżący miał prawo oczekiwać, iż świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, będzie mu w dalszym ciągu wypłacane. Oczywiście stawiając zarzut niezastosowania w przedmiotowej spawie w/w przepisów prawa materialnego, należy go powiązać z kolejno stawianym zarzutem dotyczącym uchybienia art. 138 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw skarżącego od wydanej przez Komendanta Głównego Policji decyzji, nie dopatrzył się uchybienia temu przepisowi. Zdaniem skarżącego, decyzję zarówno organu I instancji, jak i wydaną w skutek odwołania skarżącego decyzję Komendanta Głównego Policji, w związku z ujawnionym stanem faktycznym oraz treścią przepisów normujących kwestię przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, należało uchylić a postępowanie umorzyć. Wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz prawa procesowego decyzja powinna po rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zostać uchylona oraz umorzona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. W pierwszej kolejności podnieść należy, że zaskarżony wyrok wydany został w szczególnym trybie postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek wniesienia przez J. J. sprzeciwu od decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] października 2018 r. Jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), instytucja sprzeciwu ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka ma mieć charakter formalny, a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183). Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a. Sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do zgodności decyzji kasatoryjnej z przesłankami wskazanymi w art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem, ocena Sądu I instancji powinna sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 września 2017 r., II OSK 902/17, że: "wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Ustalenie praw i obowiązków podmiotu, który złożył odwołanie, nastąpi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji". Zarzuty podniesione w punktach 1. i 2. skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, polegającą na niesłusznym przyjęciu, że skarżący był zobligowany do złożenia ponownie wniosku o przydział lub zamianę lokalu chociaż z literalnego brzmienia przepisu jasno wynika, iż decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się w enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przypadkach oraz błędną wykładnię art. 92 w zw. z art. 88 ustawy o Policji, polegającą na odebraniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego skarżącemu w przypadku, gdy ustalony stan faktyczny w sprawie pozwala uznać, że spełnia on wymogi do otrzymania przedmiotowego świadczenia, okazały się bezzasadne. Jak podniesiono w decyzji organu I instancji z [...] września 2018 r. "w związku z przeprowadzoną w garnizonie śląskim weryfikacją uprawnień policjantów do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wystąpiono do J. J. z prośbą o złożenie wniosku o przydział lub zmianę lokalu mieszkalnego. (...) wskazano, że skoro pobiera on finansowe świadczenie zastępcze do prawa do lokalu mieszkalnego, organ powinien ustalić czy policjant ten posiada uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego in natura". Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Świadczenia te mają charakter kompensacyjny (służą wyrównaniu braku realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszalnego) i pełnią funkcję surogatu zasadniczego prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego w naturze (por. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., I OSK 930/16). Do tej kategorii świadczeń kompensacyjnych należy przede wszystkim prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji). Trzeba jednak pamiętać, że powyższe zastępcze uprawnienia mają charakter pochodny względem zasadniczego (bazowego) ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Uprawnienia te powstają zatem i trwają jedynie w takim zakresie, w jakim istnieje ustawowe uprawnienie do lokalu mieszkalnego policjanta w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Konsekwencją pochodnego charakteru uprawnień do świadczeń zastępczych z art. 92 i art. 94 ustawy o Policji są ustawowe przesłanki negatywne przydziału policjantowi w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego (zob. art. 95 ust. 1 ustawy o Policji), przesłanki negatywne przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (zob. § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r.) oraz podstawy wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (zob. § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r.). Z treści powyższych przesłanek i podstaw wynika, że uprawnienia do świadczeń zastępczych ustają lub ulegają zmianie już w momencie powstania okoliczności, które mają wpływ na istnienie lub zakres bazowego prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli: 1) utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1; 2) otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości; 3) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2; 4) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; 5) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Stosownie zaś do § 6 powyższego rozporządzenia decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów; 2) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1; 3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym; 4) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. W niniejszej zaś sprawie, organ I instancji w wyniku przeprowadzonej weryfikacji uprawnień policjantów do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i w związku z brakiem wniosku J. J. o przydział lokalu mieszkalnego, skierował do niego pisma z 13 marca 2017 r. oraz z 26 kwietnia 2017 r., w których wskazał, że koniecznym jest złożenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Podkreślić należy, że w aktach administracyjnych sprawy do dnia wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. decyzji z [...] września 2018 r. brak było takiego wniosku strony. Został on wprawdzie złożony, ale dopiero wraz z odwołaniem od decyzji, którą cofnięto J. J. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazać również należy, że decyzja ta wydana została na podstawie art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Powołany jako podstawa rozstrzygnięcia art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Uzasadniając tą decyzję organ stwierdził, że skoro zainteresowany nie złożył wniosku o przydział lokalu mieszkalnego to rezygnuje z prawa do przydziału lokalu mieszkalnego wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Jeżeli uważa, że "ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe nawet w odległej miejscowości lub w domu rodziców/teściów i nadal chce tam zamieszkiwać, to w żaden sposób nie można go zmusić do przydziału lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organu Policji". Jeżeli strona odmawia przyjęcia lub nawet ubiegania się o mieszkanie z zasobów lokalowych Policji, to dalsze finansowanie z funduszy policyjnych jego niezaspokojonych w sposób przewidziany pragmatyką służbową potrzeb mieszkaniowych, byłoby niezgodne z prawem. Po rozpoznaniu odwołania Komendant Główny Policji zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że analiza akt nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że podana przyczyna cofnięcia uprawnienia jest zasadna. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego, albowiem celem regulacji zawartej w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta będącego w służbie stałej, i jest to nadrzędna zasada, która winna być przestrzegana przy wykładni norm obowiązujących w tej materii. Prawo do lokalu realizowane jest w pierwszej kolejności poprzez przydział lokalu odpowiadającego określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater przeznaczonych dla policjantów normom powierzchniowym. Pierwszoplanowym zaś sposobem realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego jest więc przydzielenie odpowiedniego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje jedno z opisanych wyżej kompensacyjnych świadczeń pieniężnych. Tylko w razie braku odpowiedniego lokalu policjantowi przysługuje wymienione w art. 92 ust. 1 prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Jest ono dalszą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy. Równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu jest świadczeniem zastępczym i pochodną świadczenia podstawowego. Tak więc zasadniczo przyjmuje się, że funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy o Policji, w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności gdy zachodzi jedna z przesłanek negatywnych określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., I OSK 53/12). Zatem, z uwagi na brak w aktach wniosku strony o przydział lokalu mieszkalnego, organ zasadnie poinformował J. J., że konieczne jest jego złożenie, albowiem dopiero w sytuacji, gdy zainteresowany złoży taki wniosek, organ może ocenić spełnienie przesłanek do jego przyznania, a w razie braku zasobów lokalowych, przyznać świadczenie finansowe w postaci równoważnika pieniężnego. Jest to jednak warunek wstępny rozstrzygnięcia tej kwestii. Żeby móc ostatecznie wypowiedzieć się w kwestii przysługiwania skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu konieczne jest jeszcze przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż przewidziany w art. 136 k.p.a., na okoliczność ustalenia powierzchni mieszkalnej, jaką strona zajmuje w domu w K. przy ul. T. [..] (a której jest posiadaczem zależnym na podstawie umowy użyczenia); dokonanie oceny, czy zajmowana powierzchnia mieszkalna jest zgodna z przysługującymi stronie normami zaludnienia; wzięcie pod uwagę przez organ I instancji informacji przekazanej przez stronę w załączonym do odwołania wniosku z 28 września 2018 r. o przydział lokalu mieszkalnego, dotyczącej uzyskania przez J. J. w wyniku spadkobrania udziału wynoszącego 1/6, albowiem z wniosku nie wynika, czy przedmiotem spadku jest dom, w którym strona mieszka, czy też inna nieruchomość. Mając na uwadze powyższe nie było zatem podstaw do uwzględnienia sprzeciwu na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. Tym samym, również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. nie jest trafny, ponieważ po pierwsze Sąd nie stosował powołanego przepisu, gdyż odnosi się on do kwestii oddalenia skargi, zaś w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania był sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. a w tej sytuacji Sąd orzeka na podstawie art. 151a p.p.s.a., zaś po drugie Sąd ten, stosownie do postanowień zawartych w art. 64e p.p.s.a., dokonał prawidłowej oceny przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Również zarzut podniesiony w punkcie 3. skargi kasacyjnej a sprowadzający się do tego, że organ odwoławczy – w ocenie skarżącego kasacyjnie – nie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien był uchylić decyzję i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji w całości albo w części jest przedwczesny, albowiem w sprawie nie wyjaśniono czy skarżącemu przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Jak już stwierdzono wcześniej, żeby wyjaśnić tę kwestię potrzebne jest dodatkowe postępowanie wyjaśniające, dlatego wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.