II SA/Łd 778/16

Dnia 10 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości - oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu [...] na podstawie rat. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – dalej jako: ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku K. K., orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, działka nr 41/1, stanowiącej własność K. M., w celu wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany szczytowej budynku mieszkalnego położonego na działce nr 42 stanowiącej własność K. i H. K., wynikających ze zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowalnych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia 4 listopada 2008 r. Organ wyjaśnił, iż wobec braku uzgodnienia warunków wejścia na teren nieruchomości zmuszony był rozstrzygnąć tę kwestię w drodze decyzji, stosownie do art. 47 ustawy. Zwrócił uwagę, iż w niniejszej sprawie dzień 5 grudnia 2008 r. był terminem rozpoczęcia robót budowalnych określonych w zgłoszeniu z dnia 4 listopada 2008 r. inwestor rozpoczął roboty, ocieplił 3 ściany oraz uzyskał decyzję z dnia [...] na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, której właścicielem była E. M.. Mimo prowadzonego postępowania egzekucyjnego, na etapie zastosowania przymusu bezpośredniego nastąpiła zmiana właściciela działki nr 41/1 i nie doszło do ukończenia rozpoczętych robót. Zmiana właściciela nieruchomości powoduje, iż organ zmuszony jest wydać nową decyzję, jednakże ten fakt pozostaje bez wpływu na ważność zgłoszenia z dnia 4 listopada 2008 r. Inwestor bez własnej winy nie mógł ukończyć prac, które rozpoczął. W odwołaniu od powyższej decyzji K. M. zarzucił naruszenie: - art. 24 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i odmowę wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, mimo że zostało uprawdopodobnione, że zachodziły obawy co do braku bezstronności; - niewyjaśnienie stronie przyczyn, dla których organ odmówił wyłączenia pracownika, nie odniesienie się do zgłoszonych dowodów z przesłuchanie Państwa K. na okoliczność powiazań łączących ich z pracownikiem organu, czym naruszono art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 11 i art. 9 k.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez osobę, która winna podlegać wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez udziału H. K. , który winien być stroną postępowania, gdyż jest inwestorem prac, które mają zostać przeprowadzone i jest współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości; - art. 13, art. 89 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i nie przeprowadzenie rozprawy, podczas gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy było to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin; - art. 7, art. 77, art. 80 k.pa. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne, przedwczesne wydanie decyzji; - art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zgłoszonych w piśmie z dnia 14 października 2015 r., jak i nie wydanie żadnego postanowienia o oddaleniu tych wniosków; - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieoznaczenie w decyzji stron; - art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie spełnia zasad wyczerpującego informowania strony o motywach decyzji, nie wskazanie dowodów, na jakich organ oparł rozstrzygnięcie, nie odniesienie się do pisma strony z dnia 14 października 2015 r. - art. 66a k.p.a. poprzez nieprowadzenie metryki akt sprawy; - art. 47 ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż do wykonania robót niezbędne jest wejście na teren nieruchomości odwołującego; - art. 30 ust. 5 ustawy na skutek przyjęcia, ze Państwo K. rozpoczęli wykonywanie prac po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia, podczas gdy prace były wykonywane wcześniej a także, że zgłoszenie z 2008 roku jest nadal ważne i aktualne; - art. 28, art. 29 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia robót na skutek wadliwego przyjęcia, ze do wykonania prac nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie ustalono wysokości budynku i nie był to remont, a wykonanie robót – ocieplenie budynku, którego budynek w stanie pierwotnym nie posiadał. Wskazując na powyższe naruszenia odwołujący wniósł o przeprowadzenie wszystkich zgłaszanych dowodów i rozprawy administracyjnej, wyłączenie pracownika, uchylenie decyzji i umorzenie postępowania lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 47 ustawy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Organ odwoławczy przypomniał, iż sprawa dotycząca niezbędności wejścia na teren nieruchomości nr 41/1 była już przedmiotem rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej własność E. M., poprzedniej właścicielki, celem wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany szczytowej budynku na działce nr 42 stanowiącej własność Państwa K., objętych zgłoszeniem z dnia 4 listopada 2008 r. W przywołanej decyzji określono granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Organ podkreślił, iż decyzja [... jest ostateczna i podlegała badaniu w postępowaniu nieważnościowym – decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. GINB decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 919/14, prawomocnym od dnia 30 września 2014 r. oddalił skargę E. M. na decyzję GINB. Organ ustalił nadto, iż wobec wyżej wymienionej decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości prowadzone było postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...] Starosta nałożył na E. M. grzywnę w celu przymuszenia oraz wezwał do wykonania obowiązku udostępnienia nieruchomości pod rygorem wystawienia kolejnych tytułów egzekucyjnych. Pismem z dnia 25 maja 2015 r. Starosta powiadomił E. M. o zastosowaniu środka przymusu bezpośredniego. W odpowiedzi E. M. poinformowała, że bardzo chciałaby dobrowolnie wykonać nałożony obowiązek, ale nie jest już właścicielką nieruchomości i wnosi, aby sąsiedzi zwrócili się do nowego właściciela. Państwo K. wystąpili z kolejnym wnioskiem, po rozpoznaniu którego organ I instancji wydał decyzję z dnia [...]. Podsumowując powyższe Wojewoda podkreślił, iż decyzja z dnia [...] jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym i nie wstrzymano jej wykonania a obowiązek z niej wynikający stał się wymagalny, nierozstrzygnięta jest jedynie kwestia wyegzekwowania obowiązku z niej wynikającego. Wskazując na art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Wojewoda stwierdził, iż zmiana właściciela przedmiotu objętego egzekucją nie ma wpływu na bieg egzekucji i jeżeli zbywca nie wywiązał się z tego zobowiązania, to będzie dopuszczalne wszczęcie egzekucji przeciwko nabywcy tj. kontynuowanie postępowania egzekucyjnego wobec następcy prawnego zobowiązanego. Obowiązek polegający na udostepnieniu nieruchomości w celu wykonania określonych robót nie jest ściśle związany z osobą E. M., czy też jej następcy prawnego i obecnego właściciela, gdyż obowiązek ten dotyczy każdoczesnego właściciela nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, K. M. powtórzył zarzuty odwołania, dodatkowo zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona wywodziła, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania i przedstawił obszerną argumentacje wywodząc, iż nie ma przepisu, który stanowiłby, iż w przypadku zbycia nieruchomości nabywca ma obowiązek wykonać decyzję nakładającą na zbywcę obowiązek umożliwienia korzystania z nieruchomości dla wykonania robót budowalnych. Podkreślił, iż brak jest podstaw do prowadzenia egzekucji przeciwko niemu, do wystawienia tytułu wykonawczego, gdyż decyzja z dnia [...] nie został wydana względem skarżącego, nie był jej adresatem, nie był stroną postępowania zakończonego tą decyzją. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podkreślił, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] pozostaje w obrocie prawnym, nie wstrzymano jej wykonania a obowiązek z niej wynikający stał się wymagalny, nie rozstrzygnięta pozostaje jedynie kwestia wyegzekwowania obowiązku z niej wynikającego. Odnośnie zarzutów skargi stwierdził, iż nie zasługuje na uwzględnienie, pozostają bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji, wynik weryfikacji całej dokumentacji sprawy w pełni uzasadnia jej wydanie. Z tych względów organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – przywoływanej dalej w skrócie jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sąd nie dopatrzył się uchybień, które obligowałyby do wyeliminowania przedmiotowego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, a dostrzeżone nie miały wpływu na jego prawidłowość. Przywołaną decyzją Wojewoda [...], wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Niewątpliwie słuszny jest więc zarzut skargi dotyczący wskazania przez Wojewodę niewłaściwej podstawy prawnej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że podstawę kontrolowanej decyzji winien stanowić przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jako że umożliwia on organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy bądź w przypadku uchylenia decyzji - umorzenie postępowanie organu I instancji. Takiej możliwości nie daje zaś przywołany przez organ art. 138 § 2 k.p.a., przewidujący w określonych przypadkach uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niemniej mimo wskazanego uchybienia, analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego i argumentów zaskarżonego aktu potwierdza tezę o prawidłowości zaskarżonej decyzji, a tym samym konkluzji, że nie doszło do naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Z ustaleń organu, znajdujących potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty [...] z dnia [...] orzekająca o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej własność E. M., poprzedniej właścicielki, celem wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 4 listopada 2008 r. polegających na ociepleniu ściany szczytowej budynku na działce nr 42 stanowiącej własność K. i H. K.. W decyzji tej określono warunki korzystania z nieruchomości. Decyzja ta nie została wykonana pomimo wszczęcia postepowania egzekucyjnego, a obowiązek z niej wynikający jest wymagalny. Niespornym w sprawie jest również to, że w toku postępowania egzekucyjnego, E. M. dotychczasowa właścicielka nieruchomości obciążonej obowiązkiem zbyła tę nieruchomość, a nabywcą został skarżący K. M. ( art. 30 § 4 k.p.a.) . Tym samym ma rację organ uznając, że K. M. jest następcą prawnym zobowiązanej w rozumieniu art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) i zmiana właściciela przedmiotu objętego egzekucją nie ma wpływu na bieg egzekucji i jeżeli zbywca nie wywiązał się z tego zobowiązania, to będzie dopuszczalne wszczęcie egzekucji przeciwko nabywcy tj. kontynuowanie postępowania egzekucyjnego wobec następcy prawnego zobowiązanego (vide: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11 - dostępny, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do prowadzenia w trybie art. 47 ust. 2 ustawy postępowania zainicjowanego wnioskiem K. K. z dnia 17 września 2015 r., a to w szczególności wobec uprzedniego rozstrzygnięcia tej kwestii decyzją Starosty [...] z dnia [...], co czyni postępowanie bezprzedmiotowym, uzasadniając rozstrzygniecie drugoinstancyjne. Podkreślić należy, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 489). Również w orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis, co jak wskazano wyżej miało miejsce w przedmiotowej sprawie (vide: wyroki NSA: z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09; z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt l OSK 978/05; wyrok WSA w Opolu z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 456/14). Skład orzekający w niniejszej sprawie, akceptując przytoczone wyżej poglądy doktryny oraz linię orzeczniczą stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek - przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy i wobec tego nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa z kryterium umorzenia postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe (vide: wyroki NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1099/12, z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1096/12, z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 327/11). W świetle powyższego nie mogą odnieść skutku zarzuty strony dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów prawa procesowego, dotyczących w szczególności niewyjaśnienia okoliczności sprawy, nieprzeprowadzenia rozprawy, czy też nie uwzględnienia wniosku o wyłączenie pracownika, tym bardziej, iż w aktach sprawy próżno (poza sugestiami skarżącego) doszukać się danych wniosek ten uprawdopodabniających. Biorąc pod uwagę wskazane motywy, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. JK