II SA/Wr 11/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. A. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. A. (dalej: skarżąca) jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: organ I instancji) z [...] nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku przy al. P. we W., do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o zniesienie współwłasności i o podział nieruchomości przy al. P. we W. Przedmiotem zawieszonego postępowania jest postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm., dalej jako: pr.b.), w toku którego organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] nałożył na D. H., M.C. i J. H. – współwłaścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego (właścicieli lokalu nr 1) przy al. P. we W., rozbudowanego w części dotyczącej lokalu nr 1 w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, obowiązek sporządzenia i przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, który uwzględniał będzie zmiany wynikające z wykonanych robót. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ I instancji wezwał współwłaścicieli spornej nieruchomości do poprawienia i uzupełnienia przedstawionego projektu zamiennego, m. in. w zakresie konieczności urządzenia na działce odpowiedniej ilości miejsc postojowych, albowiem zatwierdzony projekt budowlany przewidywał miejsce postojowe w garażu, natomiast w przedłożonym projekcie zamiennym zmieniono sposób użytkowania pomieszczenia w przyziemiu – z garażu na pomieszczenie gospodarcze, nie wskazując przy tym w zamian innego miejsca postojowego. Zobowiązani przedłożyli uzupełniony projekt, w którym na rysunku projektu zagospodarowania terenu wskazano miejsce postojowe usytuowane w części frontowej działki. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, skarżąca jako współwłaścicielka spornej nieruchomości (części wspólnej budynku oraz gruntu) i właścicielka lokalu nr 2 złożyła pismo, w którym stwierdziła, że nie wyraża zgody na wykonanie miejsca parkingowego we wskazanej w projekcie lokalizacji. Skarżąca poinformowała przy tym, że sprawa o zniesienie współwłasności i dokonanie podziału nieruchomości, w tym działki, na której znajdować się ma miejsce postojowe jest w sądzie. W kolejnym piśmie skierowanym do organu I instancji skarżąca poinformowała, że wniosek o zniesienie współwłasności i dokonanie podziału nieruchomości został złożony w dniu 20 października 2014 r. w Sądzie Rejonowym [...], zaś sprawa prowadzona jest pod sygnaturą [...]". Współwłaściciele nieruchomości, D. H., M. C. i J. H. wnieśli wnioski o zawieszenie postępowania "do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy we W. sprawy o podział do korzystania z nieruchomości wspólnej lub o zmianę sposobu korzystania z gruntu". W odpowiedzi na pismo organu I instancji, w którym zwrócono się do współwłaścicieli lokalu nr 1 o wskazanie, czy jako powód zawieszenia postępowania podają toczące się już postępowanie o sygn. akt [...], czy też inne postępowanie pełnomocnik J. H. poinformował, że przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania upatrują w toczącym się już postępowaniu. Ponadto, w piśmie tym poinformowano, że sprawa o podział do korzystania z nieruchomości wspólnej lub o zmianę sposobu korzystania z gruntu będzie rozstrzygana w ramach postępowania o zniesienie współwłasności o sygn. [...]. Postanowieniem z dnia 6 września 2018 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku przy al. P. we W. z uwagi na zaistnienie przesłanki wyrażonej w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji uznał, iż kwestia dotycząca prawa do dysponowania nieruchomością przy al. P. we W. rozstrzygana w toku postępowania sądowego w sprawie o zniesienie współwłasności i o podział nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wskutek rozpoznania zażalenia wniesionego przez skarżącą organ odwoławczy w dniu 30 października 2018 r. wydał postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że wynik postępowania w sprawie o zniesienie współwłasności i dokonanie podziału nieruchomości będzie miał znaczenie w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania naprawczego w zakresie lokalizacji miejsca postojowego. Brak jest bowiem podstaw prawnych do akceptacji przez organ nadzoru budowlanego stanu niezgodnego z przepisami, a sytuacja taka mogłaby mieć miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na brak zniesienia współwłasności i brak dokonania podziału rzeczonej nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. A., zarzucając organowi odwoławczemu: - brak podstawy prawnej i faktycznej do jego wydania, albowiem w sprawie nie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; - niewykazanie przez organ II instancji, w jaki sposób orzeczenie sądowe, które miałoby być wydane w sprawie [...] będzie miało wpływ na postępowanie naprawcze; - naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nieprzyjęcie w charakterze dowodu akt sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym [...] pod sygn. [...] celem analizy rzeczywistego wpływu tego postępowania na prowadzone postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w 2014 r. wniosła do Sądu Rejonowego [...] wniosek o podział gruntu objętego współwłasnością do korzystania, a następnie przekształciła swoje żądanie w zniesienie współwłasności nieruchomości gruntowej poprzez jej fizyczny podział, przydzielenie jej strychu jako pomieszczenia przynależnego, a także korektę udziałów w nieruchomości wspólnej związaną z uwzględnieniem wskazanych żądań oraz powierzchni, o którą współwłaściciele lokalu nr 1 rozbudowali swoje mieszkanie. Skarżąca podkreśliła, że rozbudowa ta jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego, którego rozstrzygnięcie może rzutować na zwiększenie udziałów w nieruchomości wspólnej przysługujących współwłaścicielom lokalu nr 2. W ocenie skarżącej postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności nie ma bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu legalizacyjnym. Skarżąca podkreśliła, że część działki, na której współwłaściciele lokalu nr 2 proponują zlokalizowanie miejsca postojowego objęta została wnioskiem o przyznanie na wyłączną własność skarżącej. Jednak nawet w razie nieuwzględnienia przez sąd powszechny jej wniosku o przyznanie tej części działki na jej wyłączną własność, część ta pozostanie we współwłasności, a zatem niezależnie czy teren potencjalnego miejsca postojowego pozostanie częścią nieruchomości wspólnej, czy też wyodrębnioną działką należącą do skarżącej będzie musiała ona wyrazić zgodę na jego powstanie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny zaistnienia w toku prowadzonego w oparciu o art. 50-51 pr. b. postępowania legalizacyjnego przesłanki do jego zawieszenia wyrażonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organów obu instancji wszczęte wnioskiem skarżącej postępowanie sądowe w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy al. P. we W. stanowi przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania legalizacyjnego, gdyż sprowadza się do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się skarżąca, która podkreśliła, że postępowanie toczące się przed sądem powszechnym w przedmiocie zniesienia współwłasności jedynie hipotetycznie będzie miało wpływ na postępowanie legalizacyjne, co więcej organ odwoławczy nie wskazał, w jaki sposób rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie zniesienia współwłasności będzie miało realny wpływ na rozstrzygnięcie postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności podkreślić należy, co nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa oraz poglądów doktryny, że rozstrzygnięcie sprawy o zniesienie współwłasności nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu legalizacyjnym obiektu budowlanego; (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Krakowie z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 526/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1102/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 276/12, te oraz inne przywołane orzeczenia zostały opublikowane w CBOIS). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego i mającego na celu usunięcie skutków powstałej samowoli budowlanej. Postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem . Ocena tego zagadnienia, gdyby samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stosować wykładni rozszerzającej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis 2011 r., s. 377-378, nb 8). Innymi słowy, zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej (wyroki NSA z: 7 października 2010 r., II OSK 1543/09 oraz z 2 grudnia 2010 r., II GSK 1028/09,). W świetle powyższego, w ocenie sądu rozpoznającego sprawę, organy nadzoru budowlanego obu instancji błędnie postrzegają jako zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania legalizacyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku przy al. P. we W. postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości gruntowej prowadzone przed Sądem Rejonowym [...]. Po pierwsze, podkreślić należy, że organy obu instancji w ogóle nie ustaliły, czy postępowanie takie rzeczywiście toczy się przed Sądem Rejonowym [...], bazując w tym zakresie na informacjach pochodzących od stron postępowania, które zresztą były sprzeczne i wymagały zwracania się przez organ I instancji z żądaniem wyjaśnienia, co w istocie jest przedmiotem postępowania sądowego. Z akt sprawy wynika jedynie, że pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. Sąd Rejonowy [...] w związku z toczącym się postępowaniem o podział nieruchomości do korzystania zwrócił się do organu I instancji o informację na jakim etapie znajduje się postępowanie prowadzone z udziałem współwłaścicieli nieruchomości położonej przy al. P. we W., czego dotyczy i kiedy jest planowane zakończenie postępowania. Tak zakreślony w treści pisma przedmiot postępowania (podział do korzystania) pozostawał jednak w sprzeczności z udzielanymi wcześniej przez skarżącą informacjami, iż złożyła ona do sądu wniosek o zniesienie współwłasności. Po drugie, okoliczność prowadzenia jakiegokolwiek postępowania w przedmiocie zniesienia współwłasności nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania, którego przedmiotem jest przywrócenie do stanu zgodnego z prawem wzniesionej przez uczestników samowoli budowlanej. W sprawie nie zachodziły bowiem przesłanki obligatoryjnego ani fakultatywnego zawieszenia postępowania. Analizując związek prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji samowoli budowlanej dokonanej przez właścicieli lokalu nr 2 z toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem o zniesienie współwłasności nieruchomości tutejszy sąd nie stwierdza, aby rozstrzygnięcie sprawy cywilnej miało determinować rozpatrzenie i wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym. W ocenie tutejszego sądu zniesienie współwłasności nie jest sporem o własność, a stosowne orzeczenie sądu powszechnego w takiej sprawie ma charakter konstytutywny tj. kształtuje stosunki własnościowe na nowo i na przyszłość, ale między współwłaścicielami. Ci ostatni zaś są obecnie znani i uczestniczą w postępowaniu administracyjnym. Nie ma zatem żadnych przeszkód tamujących to postępowanie, zaś ewentualna zmiana w zakresie struktury własnościowej obejmować będzie zmianę udziałów nie będzie zaś dotyczyć zmiany podmiotowej. Ta ocena stanowi konsekwencję tego, iż sąd administracyjny ocenia stan faktyczny oraz prawny na dzień wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że wytoczenie w toku postępowania administracyjnego sprawy cywilnej nie zawsze będzie przeszkodą tamującą bieg postępowania legalizacyjnego. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem aktu administracyjnego wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje lub jest jedynie hipotetyczny, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podobnie, jeżeli chodzi o rozpoznanie sprawy przez organy administracji publicznej, które również biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania aktu. Zatem przyjąć należy, że nie ma żadnych powodów, by zwlekać z zakończeniem sprawy legalizacyjnej do czasu rozstrzygnięcia sporu o własność. Rację zatem należy przyznać skarżącej, która twierdzi, że ewentualne rozstrzygnięcie sprawy o zniesienie współwłasności może jedynie potencjalnie wpłynąć na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Zauważyć należy, że zmiana udziałów w nieruchomości przy al. P. we W. lub fizyczny podział nieruchomości gruntowej i zniesienie w tym zakresie współwłasności w toku postępowania legalizacyjnego może, ale nie musi wpłynąć na rozpoznanie sprawy przez organy nadzoru budowlanego, albowiem zmiany stanu nieruchomości musiałyby dotyczyć tych elementów obiektu budowlanego, w zakresie których organ stwierdził istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, co na dzień rozpoznawania sprawy administracyjnej nie jest możliwe do stwierdzenia. Nie można wykluczyć, że zapadłe przed sądem powszechnym rozstrzygnięcie sprawy o zniesienie współwłasności nie pozostanie bez wpływu na przedmiot postępowania legalizacyjnego. Rozstrzygnięcie takie może jednak stać się podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, co nie wpływa jednak na ocenę, iż podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego wyrażone w art. 97 § 1 k.p.a. należy interpretować ścieśniająco, zaś samo pojęcie zagadnienia wstępnego immanentnie związane jest z uzależnieniem w sposób realny a nie hipotetyczny rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od rozstrzygnięcia tego zagadnienia. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ukazał się uzasadniony. Odnosząc się zaś do zarzutu niewykazania przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w jaki sposób orzeczenie w przedmiocie zniesienia współwłasności miałoby mieć wpływ na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy o legalizację samowoli budowlanej, również należy go uznać za uzasadniony, choć zauważyć przy tym należy, że ów niewykazanie jest konsekwencją stwierdzonej powyżej błędnej wykładni i zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Błędna ocena organu odwoławczego w zakresie uznania sprawy o zniesienie współwłasności jako zagadnienia wstępnego nie pozwoliła bowiem na przytoczenie przekonujących argumentów na rzecz zawieszenia postępowania. Zasadny również okazał się zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak już wskazano powyżej, organy nadzoru budowlanego pozyskiwały sprzeczne informacje w zakresie przedmiotu toczącego się przed sądem powszechnym postępowania. Ze złożonego przez skarżącą pisma z dnia 11 września 2015 r. wynikało bowiem, iż przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym jest zniesienie współwłasności nieruchomości przy al. P. we W., skarżąca podała również sygnaturę, pod którą prowadzona jest sprawa. Z kolei z pisma z dnia 25 kwietnia 2017 r., w którym Sąd Rejonowy [...] zwrócił się do organu I instancji o udzielenie informacji w przedmiocie przebiegu postępowania legalizacyjnego wynikało, iż przedmiotem postępowania jest podział nieruchomości do korzystania. Dopiero w odpowiedzi na złożone przez współwłaścicieli lokalu nr 1 wnioski o zawieszenie postępowania organ I instancji zwrócił się o wskazanie, czy jako powód zawieszenia postępowania podają toczące się już postępowanie o sygn. akt [...], czy też inne postępowanie. W odpowiedzi pełnomocnik J. H. poinformował przy tym, że sprawa o podział do korzystania z nieruchomości wspólnej lub o zmianę sposobu korzystania z gruntu będzie rozstrzygana w ramach postępowania o zniesienie współwłasności o sygn. [...]. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż tak późne i nieskuteczne wyjaśnianie zakresu i przedmiotu prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...], zwłaszcza w kontekście zawieszenia postępowania, stanowiło naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego nie wykazały bowiem inicjatywy w zakresie ustalenia tego, co w istocie jest przedmiotem postępowania, które ostatecznie uznały za zagadnienie wstępne. W świetle powyższego przyjąć należy, że zarzuty przedstawione w skardze są zasadne, a postanowienia wydane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem w sprawie nie zaistniała przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania. Mając powyższe na względzie sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi sąd w punkcie II wyroku orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie wpisu od skargi.