I OSK 1341/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Prucnal po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 920/16 w sprawie ze skargi Z. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 920/16 oddalił skargę Z. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Z. H., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2, art. 13 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) przez błędną wykładnię prowadzącą do oddalenia skargi przez uznanie, że skarżąca nie mieści się w katalogu podmiotów uprawnionych do przyznania świadczenia wychowawczego, podczas gdy skarżąca na czas nieobecności matki małoletnich W. K. ur. [...] stycznia 2007 r. i J. K. ur. [...] maja 2011 r. – A. K., tymczasowo pełni funkcję rodziny zastępczej na podstawie art. 109 § 1 w związku z § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2028 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.r.o.", co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] marca 2017 r. sygn. akt [...] rozstrzygającym wątpliwości co do treści postanowienia tego Sądu z [...] kwietnia 2012 r., ponadto pełni ona faktyczną opiekę nad małoletnimi w imieniu matki, tym samym mieszcząc się w katalogu podmiotów uprawnionych do przyznania świadczenia wychowawczego 2) przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt lit. a w związku z art. 77 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a także art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt lit. a w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Naruszenie tych przepisów polegało na braku podjęcia przez organy administracyjne wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wszystkich okoliczności sprawy z pominięciem stanu wynikającego z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także na niepoinformowaniu skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na prawa i obowiązki skarżącej, błędne pouczenie skarżącej o konieczności złożenia wniosku o ustalenie rodziny zastępczej dla małoletnich celem uzyskania wsparcia na pokrycie utrzymania małoletnich na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575) oraz dodatku w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w art. 80 ust. 1a tej ustawy, pomimo że nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez przyznanie skarżącej świadczenia począwszy do [...] kwietnia 2016 r. do końca lutego 2017 r. oraz proporcjonalnie za marzec 2017 r., tj. od [...] do [...] marca 2017 r., zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Ocenę naruszenia przepisów prawnych powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem żądania skarżącej. Otóż Z. H. w dniu [...] kwietnia 2016 r. wniosła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na swoje wnuczki W. K. i J. K., nad którymi sprawuje pieczę na czas nieobecności ich matki – na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt [...]. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmówił przyznania Z. H. prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: W. K. (pkt 1) i J. H. (pkt 2). Powodem odmowy było to, że wnioskodawczyni nie mieści się w katalogu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia wychowawczego na podstawie 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci Z. H. wniosła odwołanie od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzją z [...] września 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na J. K., w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium orzekło w części reformatoryjnie, gdyż organ I instancji błędnie orzekł o odmowie przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na J. H., chociaż we wniosku strona wnosiła o przyznanie świadczenia na J. K. Z. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę i podzielając stanowisko organów administracyjnych wskazał, że w przedstawionej przez Z. H. dokumentacji nie znajduje się orzeczenie o ustanowieniu na jej rzecz opieki nad małoletnimi wnuczkami – na podstawie art. 94 § 3 K.r.o., w związku z czym brak podstaw by uznać skarżącą za opiekuna prawnego dzieci, o jakim mowa w art. 4 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nie może mieć znaczenia w sprawie długi okres sprawowania opieki przez babcię - do [...] listopada 2030 r., gdyż matki dzieci nie pozbawiono władzy rodzicielskiej nad córkami, nie ograniczono władzy rodzicielskiej, ani jej nie zawieszono. Sąd podkreślił, że jest różnica między opieką w znaczeniu potocznym (tak jak rozumie to Z. H.) a opieką w znaczeniu prawnym. Wyjaśnił, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w swoim orzecznictwie nie mogą opierać się na kryterium słuszności, celowości lub sprawiedliwości społecznej. Niewątpliwie strona ponosi szereg obowiązków związanych z powierzoną jej pieczą nad małoletnimi wnuczkami, tym niemniej w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, z uwagi na rozróżnienie określeń "pieczy" oraz "opieki" organy nie miały podstaw do przyznania wnioskowanych świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i stosowania wskazanych w skardze kasacyjnej prawa materialnego i przepisów postępowania, uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymaga w pierwszej kolejności rozważenia zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te okazały się chybione. Naruszenia przepisów postępowania art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt lit. a w związku z art. 77 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt lit. a w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. autorka skargi kasacyjnej upatruje w niepodjęciu przez organy administracyjne wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięciu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także w niepoinformowaniu skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na prawa i obowiązki skarżącej – i uznanie tego stanu za prawidłowy przez Sąd I instancji. Nie jest natomiast kwestionowane w sprawie, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt [...] powierzono skarżącej – jako macierzystej babce – pieczę nad małoletnimi W. K. i J. K. na czas nieobecności ich matki. Postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z [...] marca 2017 r. sygn. akt [...] rozstrzygającym wątpliwości co do treści postanowienia z [...] kwietnia 2012 r. wskazano, że Z. H. pełni funkcję rodziny zastępczej. Przy czym zwrócić trzeba uwagę, że to ostatnie postanowienie nie mogło być przedmiotem oceny ani organów administracyjnych, ani Sądu I instancji, skoro zostało wydane po dniu wydania zaskarżonej decyzji i dniu orzekania przez Sąd. Należy też wyjaśnić, że niezależnie od tej okoliczności, postanowienie z [...] marca 2017 r. nie wpływa na możliwość uzyskania świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ma natomiast wpływ na możliwość uzyskania dodatku wychowawczego do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (art. 80 ust. 1a). Istota tej ostatniej regulacji sprowadza się do zrównania pozycji prawnej osób realizujących rodzinną pieczę zastępczą z sytuacją rodziców naturalnych i dlatego przewiduje, że dodatek wychowawczy przysługuje w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Skarga kasacyjna nie wskazuje żadnych innych dokumentów istotnych dla spełnienia przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego, które znajdują się w aktach sprawy i zostały pominięte przez organy administracyjne i Sąd I instancji, ani też takich, którymi skarżąca dysponuje, ale nie przedstawiła ich organom ze względu na brak dostatecznego pouczenia. Nie może mieć też wpływu na prawo do świadczenia wychowawczego ewentualne błędne pouczenie skarżącej przez organ administracyjny o konieczności złożenia wniosku o ustanowienie rodziny zastępczej w celu uzyskania tego świadczenia. Prawo do świadczenia wychowawczego jest przyznawane w razie spełnienia określonych przesłanek ustawowych, nie jest zależne od uznania administracyjnego. Natomiast w aktach sprawy (k. 18) znajduje się informacja, że podczas wywiadów rodzinnych Z. H. była wielokrotnie pouczana o możliwości złożenia wniosku o ustalenie rodziny zastępczej dla wnuczek, jednak z uprawnienia tego nie skorzystała, tłumacząc że nie chce wyrządzać córce krzywdy, pozbawiając ją praw rodzicielskich, a ponadto liczy na wcześniejsze opuszczenie przez nią Aresztu Śledczego. Stan faktyczny sprawy nie został więc podważony, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego przyjęte przez Sad I instancji. Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w art. 4 ust. 2 wskazuje, ze świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Na wniosek tych osób następuje ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata (art. 13 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 2 pkt 10 tej ustawy ilekroć jest mowa o opiekunie faktycznym dziecka – oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Ustalone okoliczności stanu faktycznego nie wskazują, że Z. H. może być uznana za opiekuna faktycznego wnuczek w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Odnośnie zaś do ustanowienia osoby opiekunem prawnym, Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 94 § 3 K.r.o., jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska albo jeżeli rodzice są nieznani, ustanawia się dla dziecka opiekę. Brak lub ustanie władzy rodzicielskiej może wynikać bądź ze zdarzeń faktycznych (śmierć rodziców, brak pełnej zdolności do czynności prawnych wskutek małoletniości) lub ze zdarzeń prawnych (utrata pełnej zdolności do czynności prawnych wskutek orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu całkowitym lub częściowym albo wskutek orzeczenia o ustanowieniu doradcy tymczasowego wydanego przy wszczęciu lub w toku postępowania o ubezwłasnowolnienie, orzeczenie o pozbawieniu lub zawieszeniu władzy rodzicielskiej obojga rodziców lub jednego z rodziców, jeżeli drugiemu rodzicowi z innych przyczyn nie przysługuje władza rodzicielska). Brak lub ustanie władzy rodzicielskiej musi dotyczyć obydwojga rodziców, przy czym powody takiego stanu rzeczy w odniesieniu do każdego z rodziców mogą być odmienne (np. ubezwłasnowolnienie jednego z nich i śmierć drugiego). Natomiast rodzice dziecka są nieznani, jeżeli nie ustalono macierzyństwa i ojcostwa dziecka w sposób przewidziany w K.r.o. W myśl zaś art. 112 5 § 1 K.r.o. Sąd może powierzyć sprawowanie pieczy zastępczej małżonkom albo osobie niepozostającej w związku małżeńskim, którzy są wstępnymi albo rodzeństwem dziecka. Tym samym ustawodawca, kierując się zasadą dobra dziecka, określił zasady funkcjonowania pieczy zastępczej nad dzieckiem, która ma charakter tymczasowy do czasu unormowania jego sytuacji życiowej i prawnej. Sąd I instancji uznał zatem, że przedstawione przez Z. H. postanowienie sądowe z [...] kwietnia 2012 r. nie wskazuje, że wnioskodawczyni jest ustanowiona opiekunem prawnym małoletnich wnuczek na podstawie art. 94 § 3 K.r.o. Ocena Sądu I instancji jest prawidłowa. Tym samym nie można wnioskodawczyni uznać za osobę, która należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię jest nieusprawiedliwiony. Odnosząc się do wniosku skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki), którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd administracyjny sprowadza się do utrzymania w mocy zaskarżonego aktu albo wyeliminowania go z obrotu prawnego. Rezultatem rozstrzygnięcia sądu nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 99/11 i sygn. akt II GSK 77/11; z 21 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 23/11). Orzeczenia sądu administracyjnego mają charakter kasacyjny, a podstawą orzekania jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), które obrazują stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego orzeczenia. Sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracji publicznej i nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych, na mocy art. 184 w związku z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.