II SA/Ol 124/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Gminy Milejewo z dnia 22 października 2010 roku nr XLI/209/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Milejewie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu "[...]" Rada Gminy "[..]", działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 j.t. ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U.2015, poz. 1390 j.t., dalej jako u.p.p.r.), podjęła uchwałę Nr "[..]" w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w "[...]" oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2017 r., poz. 1523 j.t., dalej jako ustawa) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas, gdy jako akt prawa miejscowego, powinna być w nim opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, chyba, że określony został dłuższy termin jej wejścia w życie, 2/ art. 9a ust. 2, 3-5 i 15 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z art. 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U z 2016 r., poz. 283, dalej jako rozporządzenie), poprzez określenie w § 2 składu Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi powtórzenie teksu ustawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy "[...]" wniósł o jej oddalenie podając, że przedmiotowa uchwała nie posiada waloru aktu normatywnego (wykonawczego) powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy i powinna wejść w życie z dniem jej podjęcia, gdyż jest aktem kierownictwa wewnętrznego, tj. dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się uzasadniona. Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz.U. 2017, poz. 1767 j.t.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2018, poz. 994, dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018, poz. 2096 j.t., dalej jako k.p.a.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Nr "[...]" Rada Gminy "[...]" z dnia "[...]" w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w "[...]" oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2018, poz. 994 j.t., dalej jako u.s.g.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W kontekście powyższego należy ocenić, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Kwalifikując charakter rzeczonej uchwały nie sposób nie ocenić jej przez pryzmat celów zespołu interdyscyplinarnego, którymi – jak stanowi art. 9b ust. 1 u.p.p.r. – są działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, którego opracowanie i realizacja należy do zadań własnych gminy, jak stanowi art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. W kontekście powyższego uchwała rada gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy, jako, że została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. Nadto celem zespołu interdyscyplinarnego, którego rzeczona uchwała określa szczegółowe warunki funkcjonowania, jest realizacja zadań w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 1 pkt 1 u.p.p.r.), a zatem podejmuje on działania ukierunkowane właśnie na przeciwdziałanie tej przemocy w rodzinie w rozumieniu w art. 2 pkt 2 u.p.p.r., w trosce o prawa lub dobra osobiste członka rodziny w znaczeniu art. 2 pkt 1 u.p.p.r. Z powyższych względów odmowa przyznania uchwale w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania cech aktu normatywnego – mogłaby, co najmniej utrudnić, jest nie znieść - wykonywanie przez niego ustawowych obowiązków. W reasumpcji powyższego, uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego z uwagi na jego charakter, zróżnicowany skład osobowy, wyspecyfikowany powyżej zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. W konsekwencji nie budzi wątpliwości Sądu że, zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 19922/11). W rezultacie zaniechanie publikacji aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje tym, że analizowana uchwała nie wywołała zamierzonych przez nią skutków prawnych, a w konsekwencji doszło do istotnego naruszenia art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 9a ust. 2, 3-5 i 15 u.p.p.r. w zw. z § 118 w zw. z art. 143 rozporządzenia poprzez określenie w § 2 załącznika składu zespołu interdyscyplinarnego Sąd podaje, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład. Ani przepis art. 9a pkt 15 u.p.p.r., ani żaden innych przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Tymczasem w § 2 załącznika do uchwały Rada określiła skład Zespołu Interdyscyplinarnego, modyfikując przy tym odpowiednie przepisy ustawy, poprzez zindywidualizowanie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (pkt 1), Gminnej Komisji Rozwiazywania Problemów Alkoholowych (pkt 2), Komendy Powiatowej Policji (pkt 3), Straży Gminnej (pkt 4) i Prokuratury Rejonowej (§ 2 ust. 3). Zatem § 2 załącznika do uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Rada dokonała bowiem modyfikacji treści art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada wkroczyła w tym zakresie w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Należy dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, co jednak w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. W powyższym zakresie stanowi to naruszenie art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. Sąd nie związany – po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z urzędu dostrzega, że sprzecznym z prawem – w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. – jest także § 3 pkt 4 załącznika do uchwały statuujący przesłankę odwołania przez Wójta Gminy "[...]" członka Zespołu przed upływem kadencji w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. W tej mierze Sąd podaje, że art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego § 3 pkt 4 jest niezgodny z art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r., gdyż wprowadzona przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zważyć bowiem trzeba, że ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. W konsekwencji za niezgodne z przywołanymi przepisami pozostają także uregulowania § 4 ust. 5 załącznika do uchwały odnoszące się do odwoływania przewodniczącego zespołu, jego zastępcy i sekretarza, tym bardziej, że mają one zostać określone w regulaminie organizacyjnym - a takowego aktu analizowana ustawa nie przewiduje - opracowanym przez zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy "[...]" w drodze zarządzenia. Nie sposób również nie dostrzec, że we wspomnianym regulaminie organizacyjnym miał być określony szczegółowy zakres prac Zespołu, co jest wprost niezgodne z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i stanowi w tym zakresie - w istocie rzeczy - nieuprawnioną subdelegację ustawową w zakresie określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu z poziomu rady gminy na organ wykonawczy samorządu gminnego. Stanowi to naruszenie przepisów art. 9a ust. 2 i 15 w zw. § 118 i § 143 rozporządzenia zakazującego powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Dostrzeżone z urzędu wady, jak również ta wskazana przez prokuratora (§ 2 załącznika) mają wtórny charakter wobec uznania, że przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, nie wywołała zamierzonego przez nią skutku prawnego poprzez zaniechanie jej publikacji we właściwym dla niej urzędowym akcie promulgacyjnym. Z tych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.