II SA/Sz 47/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., znak: [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego E. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 i art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – j.t. ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 - t.j. ze zm.), dalej "p.b", po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez E. Ś., dalej zwanego "skarżącym", na postanowienie z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., dalej "PINB"., nr [...], wydane na podstawie art. 123 i art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniach nr [...] - [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w S., położonym na terenie działki nr [...] w obrębie nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "ZWINB", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że skarżący, pismem z dnia 5 marca 2018 r., wystąpił do PINB "o wydanie decyzji administracyjnej po dokonaniu oględzin w miesiącu sierpniu 2015 r. pomieszczeń [...] w budynku zamieszkania". Jednocześnie skarżący "zgodnie z pismem PINB S. z dnia 22-04-2016 rok znak: [...] rok i mojej odpowiedzi na to pismo w 26-04-2016 rok (bez dalszego załatwienia) jak również mojego pisma związanego z tą sprawą, a doręczonego dla PINB w dniu 19-02-2018 rok", wniósł o "wydanie decyzji administracyjnej z dokonanych oględzin jw. z zaznaczeniem, czy na mocy obowiązującego prawa pomieszczenia te są wg ustaleń PINB S. gospodarczymi czy też mieszkalnymi". ZWINB wyjaśnił, że rozpatrując skargę na działania PINB w sprawie wniosku skarżącego pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r., nr [...], zobowiązał organ pierwszej instancji do formalnego rozpatrzenia żądania wnioskodawcy zawartego w jego piśmie z dnia 5 marca 2018 r. PINB po rozpatrzeniu sprawy z wniosku strony z dnia 5 marca 2018 r., zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., odmówił wszczęcia postępowania, w sprawie robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniach w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W uzasadnieniu organ I instancji zawarł obszerny opis stanu faktycznego i wskazał, że w dniu 25 czerwca 2015 r. skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania celem, którego miało być stwierdzenie, czy pomieszczenia wynajmowane przez niego od wspólnoty mieszkaniowej po byłym lokalu mieszkalnym mogą być wykorzystywane do celów mieszkalnych. W związku z tym wnioskiem PINB, w dniu 11 sierpnia 2005 r. przeprowadził oględziny przedmiotowego lokalu i stwierdził, że w pomieszczeniach wykonano szereg robót, między innymi wymieniono instalację elektryczną, zainstalowano przepływowy ogrzewacz wody oraz wykonano podejścia wodnokanalizacyjne do wanny i umywalki oraz szereg innych prac polegających na wymianie drzwi, wykonaniu nowych okładzin ścian, sufitów i posadzek. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 u.p.b., któremu Dziennikiem Ustaw z 2015 r. poz. 443 nadano nowe brzmienie obowiązujące od 28 czerwca 2015 r., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku. Mając powyższe na uwadze PINB wskazał, że nie miał podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do robót budowlanych polegających na budowie lub przebudowie wewnętrznych instalacji, choć ich realizacja dokonana została w ramach samowoli budowlanej przed dniem 28 czerwca 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) jedynie do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ pierwszej instancji przedstawił ponadto w obszernym uzasadnieniu postanowienia przebieg postępowań dotyczących zmiany sposobu użytkowania wskazanych przez skarżącego pomieszczeń, wskazując, że w świetle poczynionych ustaleń pomieszczenia te mają charakter niemieszkalny. Skarżący złożył zażalenie na powyższy akt, zarzucając organowi powiatowemu "rażące naruszenie prawa w zakresie uznania, że według PINB można bez zgody właściwego organu administracji dokonać zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń z mieszkalnych w gospodarcze, bez podania na jakiej podstawie prawa można dokonać powyższej zmiany". Poza tym skarżący powołując się na pisma GINB z dnia 9 czerwca 2016 r., nr [...], i ZWINB z dnia 28 stycznia 2018 r., nr [...], uważał, że w pismach tych informuje się skarżącego "że bez zgody właściwego organu dokonano przekształcenia pomieszczeń z mieszkalnych w gospodarcze". Strona skarżąca odnosząc się do zakresu wykonanych robót budowlanych zwróciła uwagę, że w piśmie z dnia 18 maja 2018 r. Wspólnota wyraziła zgodę na remont pomieszczeń wskazanych w piśmie skarżącego z dnia 28 stycznia 2010 r. Natomiast obecnie Wspólnota Mieszkaniowa stwierdza, że remont tych pomieszczeń został wykonany bezprawnie, gdyż nie został powiadomiony Starosta Powiatowy. Organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że z poczynionych w oparciu o akta sprawy ustaleń wynika, iż w dniu 11 sierpnia 2015 r., PINB, w obecności między innymi skarżącego, przeprowadził czynności kontrolne spornych pomieszczeń, położonych w rzeczonym budynku mieszkalnym, w trakcie których ustalił, że pomieszczenia te, zgodnie z umową najmu nr [...], zawartą w dniu 12 stycznia 2011 r., użytkowane są przez skarżącego. Zgodnie z § 2 pkt 2 ww. umowy zawartej pomiędzy Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej - Towarzystwem Budownictwa Społecznego Sp. z o. o. w S., dalej "ZGMTBS" działającym w imieniu i na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...], pomieszczenia będące przedmiotem najmu, o łącznej powierzchni [...] m2, oznaczone na rzucie inwentaryzacji nr [...], wynajmowane były wyłącznie na cele gospodarcze. Do umowy najmu dołączono kserokopię rysunku przedstawiającego układ pomieszczeń na II piętrze obiektu. W wykazie pomieszczeń przedstawionym na ww. rysunku, w formie tabeli, widnieje zapis: [...] - korytarz, [...]- pom. (łazienka), [...]- pom. (kuchnia), [...]- pom. (pokój), [...]- pom. (pokój). W wyniku czynności sprawdzających PINB ustalił, że w roku 2010 r. skarżący, bez zgody właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno-budowlanej, w spornych pomieszczeniach wykonał nowe okładziny ścian, sufitów i posadzek, rozebrał ściankę działową pomiędzy pomieszczeniem nr [...] a pomieszczeniem nr [...], zamontował drzwi wejściowe, wymienił drzwi wewnętrzne, wymienił instalację elektryczną i wykonał nowe podejścia pod urządzenia elektryczne, zamontował elektryczny pojemnościowy podgrzewacz wody i elektryczny przepływowy podgrzewacz wody, zamontował umywalkę, wannę i miskę ustępową, wykonał podejście wodnokanalizacyjne do muszli i wanny. Podczas tych czynności inwestor okazał dokumenty potwierdzające prawidłowy sposób wykonania wewnętrznej instalacji elektrycznej w wynajmowanym lokalu. Do protokołu skarżący oświadczył, że pomieszczenia użytkuje zgodnie z umową najmu jako pomieszczenia gospodarcze. Ponadto organ odwoławczy ustalił, że w trakcie prowadzenia postępowania, ZGMTBS, przekazał organowi powiatowemu dokumenty potwierdzające fakt dokonania zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych nr [...] - [...] oraz nr [...] - [...] wchodzących niegdyś w skład lokalu mieszkalnego nr [...] w opisywanym budynku, na pomieszczenia gospodarcze, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane obowiązującymi w dacie wprowadzenia zmian. Na podstawie upoważnienia wynikającego z Uchwały nr XIV/81/91 Rady Miejskiej w Szczecinku z dnia 31 stycznia 1991 r., wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990r. Nr 16 poz. 95), do wydawania decyzji administracyjnych, w tym do wydawania decyzji administracyjnych zmiany przeznaczenia lokalu z mieszkalnego na użytkowy i z użytkowego na mieszkalny (art. 43 ustawy), w dniu 28 marca 1991 r. Dyrektor Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w S. wydał, na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 43 ustawy Prawo lokalowe, decyzję nr [...], zmieniającą przeznaczenie lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku, na pomieszczenia niemieszkalne. ZWINB podniósł również, że zgodnie z art. 44 ustawy Prawo budowlane z 1974r., która obowiązywała do dnia 1 stycznia 1995r., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Ponadto organ wskazał, że zmiana ustawy Prawo budowlane, wprowadzona ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015r., poz. 443) nadającą nowe brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 27 (wejście w życie od dnia 28 czerwca 2015 r.), zgodnie z którą budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku, nie wymagała pozwolenia na budowę oraz brak wszczęcia przez organ powiatowy przed dniem 28 czerwca 2015 r. postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych spowodowały, że choć realizacja robót budowlanych dokonana została w ramach samowoli budowlanej, to organ powiatowy po dniu 28 czerwca 2015 r. nie miał podstaw prawnych do prowadzenia w tej sprawie postępowania. Podniósł również, że podczas kontroli organu powiatowego, skarżący okazał dokumenty potwierdzające prawidłowy sposób wykonania wewnętrznej instalacji elektrycznej w wynajmowanym lokalu. Odnosząc się zatem do kwestii przeznaczenia i zmiany sposobu użytkowania wynajmowanych przez skarżącego spornych pomieszczeń ZWINB stwierdził, że zgromadzony materiał w sprawie dowiódł, że zmiana sposobu użytkowania ww. pomieszczeń nastąpiła zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że mając za podstawę dokonane ustalenia oraz żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 5 marca 2018 r., organ powiatowy zasadnie odmówił E. Ś. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych we wskazanych pomieszczeniach, ponieważ wykonanie tych robót nie podlega ustawie Prawo budowlane. Odnosząc się zaś do czynności sprawdzających przeprowadzonych przez PINB, organ II instancji wskazał, że możliwość przeprowadzenia takiego postępowania wyjaśniającego przez organ administracji publicznej, jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności wskazał tu na przepisy art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., zgodnie z którymi postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie i opierając się na wywodzie WSA w Szczecinie, zawartym w wyroku z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 149/16, doszedł do konkluzji, że organy nadzoru budowlanego, przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego, mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W opinii ZWINB przedstawiona powyżej argumentacja potwierdziła, że wprawdzie o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych, jednakże zareagowanie przez organ na skargę lub wniosek o podjęcie określonej kontroli, nie oznacza automatycznie wszczęcia postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie i nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że czynności kontrolne przeprowadzone przez PINB, a wspomniane powyżej - nie stanowią o tym, że organ ten wszczął postępowanie w sprawie żądania skarżącego i mając to na uwadze orzekł jak w sentencji. E. Ś., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie ZWINB, w której wyraził swoje niezadowolenie ze stanowiska organu odwoławczego zawartego w zaskarżonym postanowieniu, a także stanowiska organu I instancji zawartego w postanowieniu pierwszoinstancyjnym. W szczególności, nie zgodził się z ustaleniami w zakresie zmiany sposobu użytkowania spornych pomieszczeń. Według skarżącego decyzja Dyrektora Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w S. z dnia 28 marca 1991 r., zmieniająca przeznaczenie lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku, na pomieszczenia niemieszkalne stanowi samodzielne rozstrzygnięcie, ponieważ PINB "w tym zakresie nie przeprowadził postępowania administracyjnego i nie wydał aktu prawnego, więc wyraz "ustalił" (w zakresie działań PINB) nie znajduje podstawy prawnej". Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem PINB, że gdyby obecnie uznać powyższe pomieszczenia za mieszkalne musiały by nastąpić zmiany w udziałach właścicieli tej nieruchomości. Podniósł, że powyższe nie znajduje uzasadnienia w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. III CZP 65/11. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie, argumentując, że w uzasadnieniu skarżonego postanowienia przedstawił merytoryczne podstawy i prawne uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 – j.t.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem prawa, co skutkować musiało ich uchyleniem. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podnoszonych. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych, wykonanych w pomieszczeniach nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w S., na działce nr [...], obręb [...]. Organ po analizie wniosku skarżącego uznał, że tego właśnie dotyczy wyartykułowane w nim żądanie. Jednocześnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano się na zarówno na protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 11 sierpnia 2015 r. w pomieszczeniach, o których mowa, jak i ustalenia poczynione w związku z tą kontrolą. W oparciu o te ustalenia organ uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w opisanej wyżej sprawie, a organ odwoławczy stanowisko to podzielił. W ocenie sądu lektura przedłożonych akt prowadzi do wniosku, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane przedwcześnie. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że organ I instancji, przed przystąpieniem do rozpoznania wniosku nie ustalił, czego domaga się skarżący. Analiza wniosku wskazuje, że nie sposób jednoznacznie określić przedmiotu żądania. Skarżący co prawda powołał się na protokół z przeprowadzonych w dniu 11 sierpnia 2015 r. oględzin pomieszczeń i domagał się wydania decyzji w tym zakresie, jednak z dalszej części wniosku wynika, że żąda on jednoznacznego określenia przez organ, czy pomieszczenia te stanowią lokal mieszkalny czy też są pomieszczeniami gospodarczymi. Wskazuje także, że doszło do niezgodnego z prawem przekształcenia sposobu użytkowania lokalu przez jego właściciela. To z kolei może sugerować, że skarżący domaga się stwierdzenia przez organ, czy pomieszczenia, które stanowiły przedmiot kontroli stanowią lokal mieszkalny, a nie jak wywiódł organ stwierdzenia, czy wykonany w tych pomieszczeniach remont został przeprowadzony zgodnie z przepisami prawa. W aktach sprawy brak jest dokumentów, na które powołuje się PINB w wydanym rozstrzygnięciu, w szczególności dotyczy to oryginału protokołu z dnia 11 sierpnia 2015 r., a także dokumentów, z których wynikałoby w jakim celu oględziny zostały przeprowadzone. Co prawda z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że przyczyną przeprowadzenia oględzin było pismo skarżącego z dnia 25 czerwca 2015 r., w którym skarżący domagał się wszczęcia postępowania i stwierdzenia, czy pomieszczenia wynajmowane przez niego od wspólnoty mieszkaniowej po byłym lokalu mieszkalnym mogą być wykorzystywane do celów mieszkalnych, jednak ani protokołu ani wniosku o którym mowa organ nie załączył do akt sprawy. Kserokopia protokołu znajduje się w aktach organu II instancji wraz z zażaleniem i plikiem dokumentów załączonych przez skarżącego do zażalenia. Brak jest informacji, czy organ prowadził jakieś postępowanie w związku z poczynionymi w toku tej kontroli ustaleniami, czy postępowanie to zakończyło się wydaniem jakiegoś rozstrzygnięcia, czy też postanowienie wydane w niniejszej sprawie stanowi jedyne rozstrzygnięcie kończące postępowanie w tej sprawie, w szczególności czy wniosek z dnia 25 czerwca 2015 r. został formalnie rozpoznany. Ma to o tyle istotne znaczenie, że pozwoliłoby na ocenę po pierwsze czego domaga się skarżący, a po wtóre czy jego żądanie było przedmiotem postępowania administracyjnego i zostało już załatwione. Organ powinien przede wszystkim dążyć do ustalenia w sposób jednoznaczny, czego domaga się skarżący. Podkreślenia bowiem wymaga, że w przypadku postępowań prowadzonych na wniosek organ jest związany wnioskiem strony, co oznacza, że to strona, a nie organ określa zakres żądania. W przypadku, gdy podanie – jak w niniejszej sprawie, nie zawiera precyzyjnego określenia czego dotyczyć ma rozstrzygnięcie, rzeczą organu jest to wyjaśnić. W szczególności organ winien wezwać stronę do uzupełnienia wniosku poprzez sprecyzowanie żądania, które – zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. stanowi obligatoryjny element podania o wszczęcie postępowania, ewentualnie przyjąć od skarżącego wniosek do protokołu. Dopiero bowiem niebudzące wątpliwości określenie, czego domaga się strona będzie mogło stanowić przedmiot oceny organu i umożliwi poprowadzenie postępowania we właściwym kierunku oraz wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia w sprawie. Rozstrzygnięcie powinno stanowić odpowiedź na wniosek strony i być konsekwencją postępowania przeprowadzonego zgodnie z regułami zawartymi w Rozdziale 2 k.p.a., a to z kolei jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ dysponuje wiedzą na temat oczekiwań strony, sprecyzowanych we wniosku o wszczęcie postępowania. Z tych względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.