I OSK 1675/19

Dnia 15 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1565/18 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K.B. na rzecz Wojewody [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 1565/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi K. B., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. [...], uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] i stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] wydanych w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Z motywów w/w wyroku wynikało, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r, która stała się ostateczna w dniu 25 czerwca 2015 r., Starosta [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa dróg gminnych: ul. [...], fragmentu ul. [...], skrzyżowania z ul. [...] wraz z przebudową i budową chodnika, oświetleniem ulicznymi i przebudową kolidującego uzbrojenia" a które to zadanie inwestycyjne obejmowało m. in. nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...]. Następnie, ten sam organ, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], orzekł o: 1. ustaleniu odszkodowania - z tytułu utraty prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], a która w dniu [...] czerwca 2015 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy [...] - wysokości [...] zł; 2/ wypłacie ustalonego w pkt 1 odszkodowania na rzecz K. B. – jako dotychczasowego właściciela nieruchomości, 3/ zobowiązaniu Gminy [...] do wypłaty w/w odszkodowania. Na skutek zaś rozpoznania odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], uchylił tę decyzję w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...]o powierzchni [...] ha z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...], która z mocy prawa własnością Gminy [...] - wysokości [...] zł oraz zobowiązaniu Gminy Miejskiej [...] do złożenia w terminie 14 dni od dnia wykonalności niniejszej decyzji ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, określając jednocześnie warunki wypłaty z tego depozytu (to jest, iż wypłata w/w kwoty ma nastąpić na rzecz podmiotu, który wykaże, że przysługiwało mu prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], jedne wid. [...], w dniu [...] czerwca 2015 r.). W dniu natomiast 17 października 2016 r. Wojewoda [...], decyzją nr [...] stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Miejska [...] nabyła z mocy prawa własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będącej własnością K. B. zajętej 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną nr [...] – ulicę [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna dnia 8 listopada 2016 r. Z ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynikało również, że w rezultacie nie doszło do wpłacenia przez Prezydenta Miasta [...] do depozytu sądowego w/w kwoty tytułem odszkodowania (o czym stanowiła decyzja Wojewody z dnia [...]6 lipca 2016 r.) zaś Prezydent Miasta [...] wystąpił wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2017 r. o wygaszenie ostatecznej decyzji odszkodowawczej. W wyniku rozpoznania tegoż wniosku, Starosta [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], odmówił jego uwzględnienia, natomiast – rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym – Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] października 2018 r. [...], uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził wygaśnięcie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Zdaniem bowiem organu wojewódzkiego, wprawdzie - stosownie do art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości w wyniku czego nieruchomości lub ich części zajęte pod inwestycję drogową, a niestanowiące dotychczas własności odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego, stają się z mocy prawa własnością podmiotu publicznoprawnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, ale przedmiotowa działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] została przejęta - z mocy prawa przez Gminę [...] – już w dniu 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co wynikało z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. Organ podkreślił zatem w tym miejscu, że ponieważ regulacja stanu prawnego, dokonana w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. odnośnie nieruchomości w stosunku do których zachodzą stosowne przesłanki, to skutek ten jest uprzedni do skutku wynikającego z później wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg. W związku z tym Wojewoda wskazał, że na podstawie rozwiązania zawartego w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ jest zobligowany do wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji administracyjnej, jeśli zostaną spełnione kumulatywnie dwa elementy: 1) decyzja stała się bezprzedmiotowa; 2) tak nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Powołując się zaś na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1179/06), Wojewoda przyjął, że artykuł 162 § 1 pkt 1 k.p.a., z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Odnosząc zaś powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszym przypadku niewątpliwe postępowanie odszkodowawcze, prowadzone w trybie specustawy drogowej, stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4f tej regulacji, odszkodowanie za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe a ostateczna, deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. potwierdziła, iż już od dnia 1 stycznia 1999 r. (a więc na długo przez wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zreformowanej częściowo decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]), działka nr [...] obręb [...], jedn. ewid. [...] stanowiła własność Gminy [...]. Ponadto nie doszło przy tym do wpłaty przez Prezydenta Miasta [...] do depozytu sądowego ustalonej w/w kwoty odszkodowania a zatem tym samym jakiekolwiek czynności, związane z ustaleniem i wypłatą powyższego odszkodowania w trybie specustawy drogowej, stały się bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ wyraził pogląd, że iż wygaśnięcie decyzji wydanych w ww. trybie było zgodne zarówno z interesem strony (w tym przypadku Gminy [...], na której tym samym nie ciąży już wskazane zobowiązanie) jak i interesem społecznym. Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. K. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił organowi naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") -zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że była ona wadliwa. Sąd przytoczył treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a .i zauważył, że brak przedmiotu sprawy (bezprzedmiotowość) zachodzi m. in w przypadku braku przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego, a co wyraża się wówczas, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnienia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, tak rozumiana bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie nie zachodziła, gdyż (cyt.): "trudno uznać, iż wydanie decyzji wadliwej, w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny przesądza o tym, że prawo jakie uzyskał skarżący do odszkodowania nie może być realizowane. Wygaszanie decyzji nie jest środkiem służącym eliminacji z obiegu prawnego decyzji wadliwych czy wydanych przez organ omyłkowo". Sąd wskazał bowiem w tym miejscu, że organ za nieruchomość skarżącego, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy z dniem 1 stycznia 1999 r. (w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). niejako omyłkowo ustalił odszkodowanie nie ustalając prawidłowo stanu faktycznego, to jest w sensie, kto był właścicielem działki nr [...]. Powzięcie informacji (prawdopodobnie z deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.), że ustalono odszkodowanie za nieruchomość, która już stanowiła własność gminy nie czyniła zatem bezprzedmiotowym decyzji ustalającej odszkodowanie. Organ może bowiem w dalszym ciągu wypłacić odszkodowanie aczkolwiek ze świadomością, że odszkodowanie to ustalono wadliwie. Jednocześnie Sąd Wojewódzki poddał w tym miejscu krytyce działalność Gminy, akcentując, że to do organów należy uporządkowanie danych zawartych w rejestrze gruntów tak, by odpowiadały one stanowi rzeczywistemu. Bezczynność organu w wydaniu deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej stanowiła – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – w tym przypadku przyczynę chaosu na skutek którego, organ wydał decyzję o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy podmiotowo brak było podstaw do wydania decyzji tej treści. Zaistnienie powyższych okoliczności nie stanowiło jednak podstawy do orzeczenia o wygaśnięciu decyzji odszkodowawczej, zwłaszcza, że skarżący nie zrzekł się prawa do odszkodowania. Sąd I instancji stwierdził także, iż w sytuacji, kiedy w postępowaniu bierze udział więcej niż jedna strona, interesu strony, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie można odnosić do jednej z nich, zwłaszcza kiedy druga strona ma interes przeciwny. Stosowanie tej normy (wygaszanie decyzji bezprzedmiotowej w interesie strony) jest zatem możliwe w sytuacji, kiedy w postępowaniu bierze udział jedna strona lub gdy interesy wszystkich stron postępowania są zbieżne. Ponadto, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ nie uzasadnił w sposób dostateczny swojego stanowiska co do kwestii interesu społecznego, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto jedynie stwierdzenie, że interesu tego organ upatruje w tym, że środki, które nie zostaną wypłacone w ramach odszkodowania gmina może przeznaczyć na zaspokojenie ważnych potrzeb mieszkańców. Stanowisko to Sąd ocenił jednak jako lakoniczne i nieprzekonujące. Akcentując zatem, że - po myśli art. 162 k.p.a. - można wygasić decyzję, gdy po jej wydaniu dopiero stała się bezprzedmiotowa, podczas, gdy Wojewoda bezprzedmiotowość postępowania upatrywał w niniejszej sprawie w tym, że podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, wcześniej już nabył własność przedmiotowej nieruchomości tj. przyczyną bezprzedmiotowości było zdarzenie zaszłe około 17 lat przed wydaniem decyzji w stosunku do której organ orzekał o jej wygaśnięciu, Sąd Wojewódzki uznał, że sytuacja taka nie była w tym przypadku możliwa. Decyzja wydana na podstawie art. 162 k.p.a. – jak podkreślił Sąd – ma bowiem charakter deklaratoryjny, nie kreuje nowego stanu prawnego a jedynie potwierdza, że stan taki zaistniał na skutek innych zdarzeń, które zaszły po wydaniu decyzji. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda [...] - stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów postępowania, polegające na naruszeniu: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sprawie nie zachodziła podstawa do wygaśnięcia decyzji, w szczególności, że nie zachodziła bezprzedmiotowość, gdyż organ ustalił odszkodowanie wadliwie i bezpodstawnie, w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy a także, że organ upatrywał bezprzedmiotowości postępowania w zdarzeniach zaszłych przed wydaniem decyzji w stosunku do której organ orzekł o jej wygaśnięciu, 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organ nie uzasadnił w sposób wystarczający swego stanowiska w kwestii interesu społecznego, a jego stanowisko jest lakoniczne i nieprzekonujące, 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. - poprzez nieuzasadnione uznanie, że organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy i w związku z tym, za tą samą nieruchomość omyłkowo ustalił odszkodowanie w oparciu o tzw. specustawę drogową, 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 35 k.p.a. - poprzez nieuzasadnione zarzucenie organowi rażącej bezczynności. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Wprawdzie stanowisko skarżącego organu, sprowadzające się do poglądu, iż skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na przesłance istotnego naruszenia przepisów postępowania, było błędne, gdyż przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny bo określa skutki administracyjnoprawne stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (vide: wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1913/10 i z dnia 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06) a zatem skarga kasacyjna – w istocie rzeczy oparta była również na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), polegającej na wadliwej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. – to jednak tak określoną skargę kasacyjną należało uznać za usprawiedliwioną. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 35 k.p.a. wyjaśnić należy, że mimo, iż sąd wojewódzki nie stosuje procedury administracyjnej, gdyż w postępowaniu przed tym sądem obowiązuje ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tym niemniej mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSA i WSA 2010/1/1), skład orzekający uznał, że zarzut oparty na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. był uzasadniony. Sąd Wojewódzki nie określił wprawdzie wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie przepisy proceduralne – jego zdaniem - naruszył Wojewoda, tym niemniej skoro Sąd I instancji twierdził, że organ wydał decyzję odszkodowawczą niejako omyłkowo, a zatem obecnie wygasił decyzję, która była od samego początku wadliwa, to w istocie rzeczy zarzucił organowi istotne naruszenie normy prawnej zawartej w art. 7 k.p.a. Zauważyć w tym miejscu wypada, że mimo, iż przepis ten formułuje jedną z głównych zasad, na jakich opiera się postępowanie administracyjne (zasadę prawdy obiektywnej) i dopiero jest doprecyzowany przez dalsze przepisy kodeksowe a w związku z tym z reguły regulacja prawna zawarta w art. 7 k.p.a. jest uzupełniana poprzez wiązanie jej z innymi jeszcze przepisami procedury administracyjnej, np. z art. 77 § 1 k.p.a., to jednak nie można regulacji zawartej w art. 7 k.p.a. odmówić mocy normatywnej. Powyższe zaś oznacza, że tego rodzaju zarzut kasacyjny skład orzekający uznał, za dopuszczalny a co więcej za uzasadniony. W rozpoznawanej sprawie było rzeczą ewidentną, iż wydanie decyzji odszkodowawczej przez Wojewody [...] z dnia 16 lipca 2016 r. nr WS-VI.7570.1.5.2016.AC, w której orzeczono o uchyleniu decyzji odszkodowawczej Starosty [...]ego i jednocześnie o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...], a która stała się z mocy prawa własnością Gminy [...] - wysokości [...] zł, oraz o zobowiązaniu Gminy Miejskiej [...] do złożenia w terminie 14 dni od dnia wykonalności niniejszej decyzji ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego określając jednocześnie warunki wypłaty z depozytu sądowego, mającej nastąpić na rzecz podmiotu, który wykaże, że przysługiwało mu prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], jedne wid. [...]w dniu [...] czerwca 2015 r., nie wynikało z faktu, iż w postępowaniu odszkodowawczym organ orzekał omyłkowo, przy - jak twierdził Sąd Wojewódzki – nieuporządkowanych danych zawartych rejestrze gruntowym, a co spowodowane było rażącą bezczynnością organu powodującą chaos, tylko fakt, iż organ miał wówczas świadomość przejścia – z mocy prawa – własności w/w nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego w dniu 1 stycznia 1999 r. Temu bowiem służyło uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji odszkodowawczej Starosty [...]z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], która w swej treści orzekała o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. B. i jej miejsce wydania decyzji reformatoryjnej, która w swej sentencji pomijała osobę byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, nakazując Gminie wpłacenie stosownej kwoty z tytułu odszkodowania do depozytu sądowego, polecając by jej wypłata nastąpiła na rzecz podmiotu, który wykaże, że przysługiwało mu prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...], w dniu 25 czerwca 2015 r.(data ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Z tych powodów nie można się także zgodzić ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że organ upatrywał bezprzedmiotowość postępowania odszkodowawczego w zdarzeniach minionych. W stosunku do stanu faktycznego, jaki istniał w dacie wydawania odszkodowawczej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., aktualnie istniejący stan się zmienił. Prezydent Miasta [...] nie wpłacił do chwili obecnej do depozytu sądowego wspomnianej wyżej kwoty odszkodowania a przy tym doszło do wydania decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] października 2016 r., która chociaż oczywiście ma charakter jedynie deklaratoryjny, ale jednak to ta decyzja dopiero daje legitymację Gminie do powoływania się na tytuł własności opisanej na wstępie nieruchomości i to ta decyzja stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu prawnego w księdze wieczystej. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, wyjaśnić więc należy, że - zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.- organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Kluczowym zatem zagadnieniem jest w tym przypadku określenie pojęcia bezprzedmiotowości. Zgodzić się przy tym trzeba z Sądem Wojewódzkim, że bezprzedmiotowość czyli brak przedmiotu sprawy zachodzi m. in w przypadku braku przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego, co wyraża się w tym, że np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnienia. Odnosząc zatem powyższe do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że niewątpliwie stany faktyczne, jakie istniały w dacie wydawania aktualnie wygaszanej decyzji Wojewody i w dacie orzekania o wygaszeniu tej decyzji, były inne. Z chwilą bowiem uzyskania przez Gminę wspomnianej wyżej deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej, która – jak wyżej wspomniano - wprawdzie nie przenosi prawa własności nieruchomości a jedynie potwierdza jego przejście, Gminna dopiero obecnie (na skutek wydania tej decyzji) nabyła prawną możliwość powoływania się na przysługujące jej prawo własności. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. ) podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o której mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. W takiej zatem sytuacji, mając również na uwadze to, że Prezydent Miasta [...] nie wpłacił dotąd ustalonej w decyzji odszkodowawczej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, zobowiązanie Gminy do wpłacenia do depozytu sądowego w/w kwoty po to, by natychmiast Gmina była zmuszona do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę tej kwoty, musi wydawać się zobowiązaniem całkowicie pozornym. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 2199105, LEX Nr 2199105), instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji służy uchyleniu skutków materialnoprawnych i procesowych decyzji, która stała się bezprzedmiotowa. A przy tym jej eliminacja leży w interesie społecznym lub w interesie strony; pełni funkcję porządkującą, która wyraża się w deklaratywnym wskazaniu, że obowiązująca formalnie decyzja nie może podlegać wykonaniu, albowiem przyznaje uprawnienia lub nakłada obowiązki jedynie w sposób pozorny. Zatem – w ocenie składu orzekającego - obowiązek, nałożony decyzją odszkodowawczą na Gminę Miasta [...] (obowiązek wpłacenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego), w rzeczywistości uległ aktualnie istotnemu przekształceniu w ten sposób, że brak jest obecnie rzeczywistej prawnej podstawy do jego utrzymywania. Nietrafne były także uwagi Sądu Wojewódzkiego, w których odmówił możliwości wydania decyzji o wygaszeniu decyzji administracyjnej wydanej w sprawie, w której brały udział strony o różnych interesach, jak również zarzut skierowany w stosunku do organu a dotyczący lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie ustaleń odnoszących się do interesu społecznego. Doktryna dopuszcza bowiem taką możliwość a ponadto przyjmuje, że samo pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, 15 wydanie Wyd. C.H.Beck str.920). W związku z tym w tych warunkach skład orzekający uznał skargę kasacyjną za częściowo uzasadnioną (zarzut oparty na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. nie miał charakteru uchybienia istotnego), a co prowadziło do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 151 p.p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.