III OSK 1407/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 6/19 w sprawie ze skargi R. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. w przedmiocie złożenia propozycji służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. na rzecz R. L. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIA Wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 6/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi R. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. w złożeniu propozycji służby, w punkcie pierwszym zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego R.L. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy a w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. R. L. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. w złożeniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, ze zm., dalej zwanej także jako: P.w.u.KAS). Zdaniem skarżącego przepis ten obligował DIAS do przedstawienia mu propozycji służby. Sąd stwierdził, że sprawa dotyczy nieprzedstawienia skarżącemu do dnia 31 maja 2017 r. ani propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, ani propozycji pełnienia służby, w związku z reorganizacją administracji podatkowej i celnej, i powołaniem mocą cytowanych ustaw administracji skonsolidowanej – Krajowej Administracji Skarbowej. Nie ma racji skarżący twierdząc, że na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS DIAS zobligowany był do przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...)". Tak więc propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Ponadto z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u.KAS wynika wprost, że ustawodawca dopuścił możliwość nieprzedstawiania w ogóle funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wówczas stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017r. Dokonane wybory nie mogą być jednak dowolne, organ powinien uwzględnić posiadane przez pracowników lub funkcjonariuszy kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby (art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS). Działanie organu musi być zatem uzasadnione. Sąd podzielił prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS, do dnia 31 maja 2017r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy, DIAS wydaje decyzję w przedmiocie stosunku służbowego tego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny jego ustania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zaskarżam w całości wymienione orzeczenie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie niżej wskazanym przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.): 1) art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 2 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a oraz w związku z art. 165 ust. 3 i art. 165 ust. 7 , art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) , poprzez przyjęcie, że w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym jest mowa w art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny ustania stosunku służbowego, a w związku z tym, że niewydanie takiej decyzji należy kwalifikować, jako sprawę sądowo administracyjną podlegającą kontroli sądowo administracyjnej oraz że kognicją sądów administracyjnych w związku z powyższym objęta jest również bezczynność organu, w zakresie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego- co skutkuje nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji, 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych , art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a , art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 3 i art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Sądowej ( Dz. U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.), poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji, skutkującej zobowiązaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego Skarżącego i wyrażającej się w niezasadnym przyjęciu, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. był zobligowany do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego Skarżącego, a nie dopełniając tego obowiązku dopuścił się bezczynności. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( teks jed. Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.) zarzucam naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust.3 i ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. ) w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ( teks jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.) oraz art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1799 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że: 1) w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa, na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zastosowanie znajduje art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Słuzbie Celnej, 2) zasada zwalniania funkcjonariusza ze służby w drodze decyzji nie znajduje wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku, rozpatrzenie sprawy i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać wypadnie, że pojawiające się wcześniejsze wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania p.w.KAS zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Skutkiem powołanej uchwały jest m.in. to, że po dacie jej podjęcia orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w podobnych sprawach, stało się jednolite i nie pozostawia wątpliwości co do stosowania i wykładni przepisów w omawianym zakresie (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2096/18; z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1330/19; z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3341/18; z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3399/18). Podzielając w pełni tak ukształtowaną linię orzecznictwa, przypomnieć przyjdzie, że jednym z rozwiązań w zakresie zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej jest wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. Wskazać należy, że wygaśnięcie stosunku służbowego jest konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oznacza to, że przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy, które są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji, a której to brak doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Z art. 170 ust. 3 p.w.KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest przyjęcie, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 u.KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Zawarte w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 tej ustawy, nie stanowi tu żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 p.w.KAS. To, że art. 170 ust. 3 p.w.KAS nie odwołuje się wprost do art. 276 u.KAS, nie oznacza, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 p.w.KAS - jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 u.KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 u.KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji w sposób uprawniony przyjął, że skoro funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, to organ był zobligowany do wydania decyzji dotyczącej tego konkretnego stosunku służbowego. Tym samym niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W świetle powyższego nie można też skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ani art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Niniejsza sprawa należała bowiem do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności, co też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uczynił. Zamierzonego skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. Fakt, że zaskarżony wyrok nie był dla skarżącego kasacyjnie organu satysfakcjonujący nie dowodzi jeszcze, że Sąd pierwszej instancji naruszył powołane przepisy. Przepisy te stanowią, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje i bezczynność. Mają one więc charakter wyłącznie ustrojowy, a zatem wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem organu, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA w Olsztynie nie dokonał w sprawie kontroli działalności administracji publicznej albo że ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przepisu 2 p.p.s.a. oraz przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które mają charakter ustrojowy i nie mogły być stosowane przez Sąd I instancji w toku postępowania Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składają się koszty zastępstwa procesowego. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov