II SAB/Łd 182/18

Dnia 15 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 roku sprawy ze skargi E. Z. na bezczynność A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: - odrzucić skargę. Lp/ II SAB/Łd 182/18 U Z A S A D N I E N I E E. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A" w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Autorka skargi wyjaśniła, iż pismem z dnia 8 grudnia 2015 r. skierowała do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci rozliczeń finansowych ogrodu za 2013 i 2014 rok. W toku postępowania – jak wskazała skarżąca – adresat wniosku nie udzielił jej odpowiedzi, zatem naruszył prawo do informacji publicznej. Wnioskowana informacja, w ocenie skarżącej, nie ma charakteru informacji przetworzonej, dlatego organ powinien jej udzielić. W odpowiedzi na skargę organ – Rodzinny Ogród Działkowy "A" w Ł. (zwany dalej - ROD) wskazał, iż skarżąca w miarę możliwości otrzymuje odpowiedzi na swoje wnioski. Skarżąca wnioskowała o przesłanie na jej adres domowy kserokopii dużej ilości dokumentów, tymczasem członkowie Zarządu ROD swoją funkcję pełnią społecznie i są zobowiązani do racjonalnego gospodarowania zgromadzonymi środkami finansowymi, dlatego organ nie posiada funduszy na kserowanie dużej ilości dokumentów i ich przesyłanie skarżącej. Skarżąca miała zapewnioną możliwość zapoznania się z odpowiednimi dokumentami w siedzibie organu. Ponadto osoba pełniąca funkcje Prezesa Zarządu poinformowała skarżącą, iż wniosek o informację publiczną powinna złożyć pisemnie w organie, a nie wysyłać na prywatny adres mailowy Prezesa Zarządu. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r. o sygn. akt II SAB/Łd 40/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał organ do załatwienia wniosku E. Z. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku i stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołując się na treść art. 17 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm., dalej jako: "u.r.o.d."), który stanowi, iż stowarzyszenie ogrodowe, prowadzące ROD na obszarze danej gminy może otrzymywać dotację celową z budżetu tej gminy, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 885 ze zm.) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku, uznał, że Polski Związek Działkowców oraz Rodzinne Ogrody Działkowe są podmiotami dysponującym majątkiem publicznym i należą do kręgu podmiotów objętych przepisem art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 782 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), obowiązanych do udostępnienia na żądanie informacji publicznej znajdującej się w ich posiadaniu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie jest sporne, że wnioskowane przez skarżącą dane stanowią informację publiczną. Reasumując Sąd przyjął, że skoro skarżąca w skierowanym do organu piśmie z dnia 8 grudnia 2015 r. zwróciła się do Rodzinnego Ogrodu Działkowego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a organ nie udostępnił skarżącej wnioskowanej informacji, mimo iż informacja ta stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy, a Rodzinny Ogród Działkowy jest niewątpliwie organem zobowiązanym do jej udostępnienia, to organ pozostaje w bezczynności, co przemawia za uwzględnieniem skargi na bezczynność. Z uwagi na fakt, że organ pozostawał bezczynny do dnia rozprawy w ocenie Sądu bezczynność miała charakter rażący. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Rodzinny Ogród Działkowy "A" w Ł. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2564/16 uchylił powyższe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało porządzone w sposób uniemożliwiający jego weryfikację. Sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że uznając wniosek za skuteczny Sąd I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał dzień 8 grudnia 2015 r. za datę, w której rozpoczął bieg termin na udzielenie wnioskowanej informacji. Na znajdującym się w aktach sprawy wydruku wniosku z dnia 8 grudnia 2015 r. brak jest jakiejkolwiek informacji wskazującej na datę jego wpływu do organu. Sąd I instancji nie wyjaśnił również na jakiej podstawie uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, a ROD jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Naczelny Sąd Administracyjny podał, że Polski Związek Działkowców jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ut. 1 pkt 5 u.d.i.p. tylko w takim zakresie, w jakim dysponuje środkami publicznymi, a więc wyłącznie w zakresie rozliczenia dofinansowania dotacji lub wykonywania zadań zleconych z udziałem środków publicznych. Sąd nie odniósł się również do podnoszonej w odpowiedzi na skargę okoliczności, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z dokumentami w siedzibie organu, a zauważyć należy, że przepisu u.d.i.p. są przepisami o charakterze szczególnym w stosunku do przepisów innych ustaw, w tym znaczeniu, że możliwość skorzystania z innej drogi ma pierwszeństwo. Odnosząc się natomiast do oceny dokonanej przez Sąd I instancji, że bezczynność miała charakter rażący, Sąd kasacyjny stwierdził, że stanowisko to nie zostało uzasadnione w sposób umożliwiający jego weryfikację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi wyjaśnienie, że stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wynika z powyższego sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Oznacza to, że zakres podmiotowy tej kontroli obejmuje wyłącznie organy administracji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że kontroli podlega działanie lub bezczynność czy przewlekłe postępowania organów administracji publicznej zarówno w znaczeniu ustrojowym, jak i funkcjonalnym, gdyż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 sierpnia 2013 r., I OZ 698/13 (CBOSA) w świetle art. 32 p.p.s.a. "nie trzeba być organem administracji rządowej lub samorządowej, aby być poddanym sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wystarczy, że jest się właściwym do podejmowania aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej". Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że podmiotem, którego bezczynność uczyniona została przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest Rodzinny Ogród Działkowy "A" w Ł. Polski Związek Działkowców, zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), a także Statutem Stowarzyszenia ogrodowego - Polskiego Związku Działkowców, uchwalonym przez XII Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu [...] r. z późn. zm. wprowadzonymi przez XIII Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu [...]r. (tekst jednolity zarejestrowany w KRS w dniu [...]r.), realizuje cele użyteczności publicznej, ponadto gospodaruje na gruntach, które uzyskał od Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych (art. 7 ustawy). Poza tym stowarzyszenie ogrodowe, prowadzące ROD na obszarze danej gminy, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, może otrzymywać dotację celową z budżetu gminy, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Dotacja, o której mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, związanego z zadaniem gminy, o którym mowa w art. 6 ust. 1, i może być przeznaczona w szczególności na budowę lub modernizację infrastruktury ogrodowej, jeżeli wpłynie to na poprawę warunków do korzystania z ROD przez działkowców lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do tego ROD. Z treści Statutu PZD wynika, że jest to ogólnopolskie stowarzyszenie ogrodowe, powołane do zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych oraz reprezentacji i obrony interesów swoich członków, które działa na podstawie przywołanej już wcześniej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach i Statutu PZD. Rodzinny ogród działkowy (ROD), jest natomiast podstawową jednostką organizacyjną PZD (§ 53 Statutu) i jego organami są: walne zebranie (konferencja delegatów), zarząd, komisja rewizyjna (§ 56 i nast. Statutu). Zarząd ROD prowadzi sprawy ROD i reprezentuje PZD, w tym prowadzi sprawy ROD polegające na realizacji zadań koniecznych do zapewnienia bieżącego funkcjonowania ROD (sprawy zwykłego zarządu), a w szczególności realizuje obowiązki wynikające z prawa powszechnie obowiązującego (§ 69 i 72 Statutu). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku II OSK 2564/16 Polski Związek Działkowców jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. tylko w takim zakresie, w jakim dysponuje środkami publicznymi, a więc wyłącznie w zakresie rozliczenia dofinansowania dotacji lub wykonywania zadań zleconych z udziałem środków publicznych. Zatem tylko w takim zakresie może być uznany za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., jeżeli przedmiotem żądania są informacje objęte powyższym zakresem. W takim przypadku, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wywołuje ten skutek, że na podmiocie tym ciążą obowiązki wynikające z przepisów u.d.i.p. W judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej (w przedmiotowej sprawie można mówić o organie administracji wyłącznie w znaczeniu funkcjonalnym) mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wyr. NSA z dnia 11 października 2017 r., I OSK 3328/15, z dnia 10 marca 2017 r., I OSK 13/16, CBOSA). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji. W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga, że warunkiem sine qua non aktualizacji w stosunku do organu władzy publicznej obowiązku podjęcia jednego z powyższych działań jest skuteczne złożenie do tego organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna udostępniana jest na wniosek (w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie znajduje zastosowania art. 10 ust. 2 u.d.i.p.). Co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Ustawa nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16). Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę wniosek o udostępnienie rozliczeń finansowych za rok 2013 i 2014 został złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej na prywatny adres poczty elektronicznej K.Z., pełniącej funkcję prezesa zarządu ROD "A" w Ł., a na znajdującym się w aktach sprawy wydruku wniosku E. Z. z dnia 8 grudnia 2015 r., na co zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny brak jest jakiejkolwiek adnotacji wskazującej na datę wpływu wniosku do organu. Nie ulega wątpliwości, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej organu administracji publicznej wywołuje obowiązek działania w trybie przepisów u.d.i.p., pod warunkiem, że wniosek złożony przy użyciu poczty elektronicznej skierowany został na oficjalnie podany do publicznej wiadomości adres elektroniczny tego organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się przy tym, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1924/16). Z orzecznictwa wynika zatem domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Domniemanie takie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może znaleźć zastosowania. Skorzystanie z opisanego wyżej domniemania zdeterminowane jest ustaleniem, że wniosek został wysłany drogą elektroniczną na adres oficjalnie podany przez podmiot, do którego pytanie jest kierowane, a tymczasem poza sporem musi pozostawać fakt, że E. Z. złożyła wniosek z dnia 8 grudnia 2015 r. na prywatną skrzynkę poczty elektronicznej osoby pełniącej funkcję prezesa zarządu ROD. Konsekwencją stwierdzenia, że skarżąca złożyła wniosek z dnia 8 grudnia 2015 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej na prywatny adres K. Z. – prezes Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A" w Ł. musi być konstatacja, że pismo to nie wywołało skutku w postaci wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a zatem Rodzinny Ogród Działkowy "A" w Ł. nie był zobowiązany do podjęcia czynności z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że skarga została złożona przedwcześnie, a jako taka musi być potraktowana jako niedopuszczalna. W konsekwencji, wobec tego, iż skarga na bezczynność nie została poprzedzona skutecznie wniesionym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, skargę należało uznać za przedwczesną i odrzucić ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w postanowieniu. A.B.