II SAB/Wa 590/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2018 r. 1. zobowiązuje Ministra Obrony Narodowej do rozpatrzenia wniosku J. D. z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie: - sprostowania rozkazu personalnego Szefa Departamentu [...] MON Nr [...] z dnia [...] stycznia 1991 r.; - stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Obrony Narodowej na rzecz J. D. sumę pieniężną w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych) . Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądań, sformułowanych w piśmie z [...] maja 2018 r.: - sprostowania i wykonania rozkazu personalnego Szefa Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej nr [...] z [...] stycznia 1991 r., zwanego dalej "rozkazem [...]", oraz - stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] lutego 2000 r., zwanej dalej "decyzją z 2000 roku". W skardze wniesiono o: - zobowiązanie organu administracji do wydania stosowego aktu administracyjnego, - przyznanie od organu na rzecz Wnioskodawcy sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty, określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Uzasadniając skargę wskazano: - Wnioskodawca wystąpił do organu z żądaniem [...] maja 2018 r., - [...] sierpnia 2018 r. dopełnił obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia - wniósł ponaglenie, - nie wszczynanie postępowań w żądanym zakresie jest działaniem bezprawnym. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano: - w wyniku rozpoznania skargi, zawartej w piśmie z [...] maja 2018 r., upoważniony urzędnik - działający w imieniu organu - udzielił Wnioskodawcy odpowiedzi pismem z [...] czerwca 2018 r., - odpowiedzi udzielono także w wyniku rozpoznania ponaglenia z [...] sierpnia 2018 r. (pismo z [...] września 2018 r.) - skarga jest bezzasadna; organ - wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy - nie pozostaje w bezczynności; upoważnieni funkcjonariusze resortu obrony narodowej rozpatrzyli - w ustawowym terminie - skargę z [...] maja 2018 r. i udzielili Wnioskodawcy odpowiedzi, - konstytucyjne prawo sprostowania informacji dotyczących obywatela podlega skonkretyzowaniu we właściwych ustawach; w stosunku do decyzji administracyjnych tryb ich sprostowania określono w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie opubl. w Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", - w myśl art. 113 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez siebie decyzjach; żądania Wnioskodawcy, dotyczące sprostowania rozkazu [...], mają charakter merytoryczny; tym samym wykraczają poza - zdefiniowany w art. 113 § 1 K.p.a. - zakres prostowania decyzji, ograniczony do błędów technicznych, - twierdzenia Wnioskodawcy, co do rzekomych uchybień przy zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej, były - na przestrzeni dwudziestu lat - przedmiotem wielokrotnych analiz organów wojskowych, pozawojskowych jak i sądów; ustalono, że procedurę zwolnienia Wnioskodawcy z zawodowej służby wojskowej przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, - prowadzone od wielu lat działania Wnioskodawcy, mają na celu uznanie przez wojskowe organy emerytalne kwotowej wysokości dodatku specjalnego, jaki otrzymywał on w styczniu 1991 roku, a nie - jak to uczyniono - biorąc pod uwagę wysokość dodatku specjalnego z marca tego roku; problematyka wysokości uposażenia Wnioskodawcy była przedmiotem szczegółowej analizy przy rozpatrywaniu poprzednich wystąpień, skierowanych do organów wojskowych i Naczelnego Sądu Administracyjnego; Sąd ten odrzucił skargę mocą postanowienia z 9 października 2000 r. (sygn. akt II SA 841/00); wskazał jednocześnie, że ustalanie mających wpływ na prawo i wysokość świadczeń emerytalnych okoliczności należy do wojskowych organów emerytalnych; natomiast od decyzji wojskowego organu emerytalnego przysługuje odwołanie do sądu okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, - Sąd Wojewódzki w W., wyrokiem z [...] listopada 1995 roku (sygn. akt [...]), oddalił powództwo Wnioskodawcy przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Obrony Narodowej o odszkodowanie z tytułu bezprawnego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej; Sąd ten - nie dopatrując się bezprawności działania organów wojskowych - oddalił powództwo, - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z 19 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 2018/10) odrzucił skargę na rozkaz [...] (podobnie uczynił to postanowieniami o sygn. akt II SA/Wa 2004/04 i 1349/09), - rozkaz [...] doręczono Wnioskodawcy [...] lutego 1991 r.; stosownie do art. 2 pkt 70 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 491), została wówczas zmieniona obowiązująca ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 16, poz. 134 ze zm.), m.in. poprzez dodanie art. 79a; przepisem tym wprowadzono do pragmatyki wojskowej procedurę administracyjną, określoną w K.p.a.; zmiana weszła w życie z dniem 9 grudnia 1991 r.; w tej sytuacji, wydane przed 9 grudnia 1991 r. decyzje (rozkazy) organów wojskowych nie podlegały regulacjom K.p.a.; od rozkazu [...], wydanego na podstawie przepisu 180 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 45/MON z dnia 9 września 1970 r., nie przysługiwały zatem środki odwoławcze, przewidziane w K.p.a.; tym samym, faktyczne zwolnienie z zawodowej służby wojskowej nastąpiło [...] marca 1991 r.; stwierdzono to rozkazem dziennym nr [...] Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Łączności w Z., - Minister Obrony Narodowej decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2004 r., po przeprowadzeniu, zainicjowanego przez zainteresowanego postępowania, odmówił ostatecznie stwierdzenia nieważności rozkazu [...], - postanowieniem z 25 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Wa 2008/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Wnioskodawcy na ten rozkaz; w uzasadnieniu wskazał, że w sprawie tej strona nie wyczerpała środków zaskarżenia, choć przysługiwały one przed organem administracji publicznej (organem wojskowym), Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na to orzeczenie (postanowienie z 4 października 2005 r. sygn. akt I OSK 921/05), - rozkaz [...] stał się więc prawomocny, w rozumieniu wówczas obowiązującego art. 269 K.p.a.; sprawa zwolnienia Wnioskodawcy z zawodowej służby wojskowej, w tym kwestia ustalonego w rozkazie terminu tego zdarzenia, została zatem definitywnie rozstrzygnięta; wobec powyższego formułowane w tym zakresie zarzuty są bezprzedmiotowe; stanowisko to znajduje potwierdzenie w postępowaniu zakończonym prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SAB/WA 74/08), w którym Sąd wskazał, że rozkaz [...] jest ostateczny, - subiektywne poczucie krzywdy, żywione przez Wnioskodawcę rozczarowanie i żal wobec stanowiska organów wojskowych oraz rozstrzygnięć sądowych w przedmiocie okoliczności zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej, nie stanowią przesłanki do rozpatrzenia wnoszonych żądań zgodnie z jego oczekiwaniami. W dodatkowym piśmie procesowym (k. [...] i [...]) Wnioskodawca podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie, w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – ponaglenie z [...] sierpnia 2018 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ pozostaje w bezczynności. W rozpatrywanej sprawie bezsporne są jej istotne uwarunkowania faktyczne - wobec złożenie konkretnego wniosku, datowanego [...] maja 2018 r. (data wpływu [...] maja 2018 r.), gdzie żądano uruchomienia konkretnych procedur administracyjnych względem określonych aktów prawnych, organ administracji udzielił odpowiedzi pismem (z [...] czerwca 2018 r.), utrzymując - także na etapie skargi - że nie było przesłanek do wydania w sprawie orzeczeń, w formie przewidzianej w K.p.a. Stanowisko organu jest jednak błędne. Gdy chodzi o rozkaz [...], żądanie dotyczyło jego sprostowania. Trafnie organ zauważa, że w kwestii tego aktu toczyła się już znaczna ilość postępowań, część z nich zakończona orzeczeniami sądów administracyjnych i powszechnych. W świetle jednak sformułowanych w ich toku ocen, należy stwierdzić, że generalnie dany rozkaz personalny należy traktować jako akt administracyjny, do którego stosuje się przepisy K.p.a., dotyczące decyzji administracyjnych. Konstatację taką potwierdza m.in. ocena, wyrażona w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2005 r. (sygn. akt I OSK 2008/04), gdzie potwierdzono, że dany rozkaz nie może podlegać zaskarżeniu wobec nie wyczerpaniu procedury odwoławczej, co jest charakterystyczne dla decyzji. Z kolei ostatecznym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2017 r, (sygn. akt II SA/Wa 1202/16) oddalono skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 23 maja 2016 r., w sprawie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Obrony Narodowej z 10 września 2004 o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu [...]. Do wskazanego wyroku nie sporządzano uzasadnienia, jednakże - skoro orzekając w sprawie Sąd nie zakwestionował wcześniejszego procedowania przez organ w przedmiocie nieważności danego aktu - tym samym przyjęto, że stosuje się doń przepisy dotyczące decyzji administracyjnych, w rozumieniu K.p.a. Tylko bowiem w takim przypadku procedowanie co do meritum w przedmiocie nieważności danego aktu byłoby dopuszczalne. Tym samym, bez znaczenia dla oceny charakteru rozkazu [...], jest podniesiona w odpowiedzi na skargę kwestia stosownych zmian, gdy chodzi o określenie formy aktów, dotyczących stosunków służbowych dla żołnierzy zawodowych (dodanie do ówczesnej regulacji art. 79a), które weszły w życie po wydaniu rozkazu [...]. Późniejszy termin wejścia w życie tych zmian nie skutkuje wyłączeniem procedur administracyjnych do aktów, którym – z woli prawodawcy - nadano przymiot decyzji administracyjnych. Wniosku takiego nie podważają też inne, wcześniej zapadłe w sprawie uposażenia Wnioskodawcy, orzeczenia sądów administracyjnych i powszechnych o sygnaturach wskazanych w odpowiedzi na skargę. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie rozkaz [...] należy traktować jak decyzję administracyjną. W takiej sytuacji wniosek o sprostowanie powinien zostać rozpatrzony w kontekście reguł, określonych w art. 113 § 1 K.p.a. a załatwiony poprzez wydanie stosownego postanowienia (w myśl art. 113 § 3 K.p.a.). Poza granicami niniejszej sprawy (skargi na bezczynność) pozostaje poruszana w odpowiedzi na skargę kwestia, czy dany wniosek strony jest uzasadniony w kontekście ram prostowania decyzji. Wnioskodawca ma bowiem prawo aby jego sprawa została rozpoznana w stosownej formie procesowej, co otwiera możliwość ewentualnego zaskarżenia danego rozciągnięcia do sądu administracyjnego i kontroli legalności działań organów administracji w danym zakresie. Nie wydanie przewidzianego w K.p.a. rozstrzygnięcia w terminie zakreślonym tą regulacją, wobec wpływu konkretnego wniosku, czyni zasadnym zarzut bezczynności organu w tej sprawie. Analogicznie, gdy chodzi o żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w 2000 roku organ powinien był – w myśl reguł K.p.a. - rozpoznać go w kontekście dopuszczalności jego wniesienia – możliwości wszczęcia postępowania i - w razie ujawnienia stosownych przeszkód - wydać postanowienie, w myśl art. 61 K.p.a. Jeżeli natomiast procedowanie w sprawie jest możliwe organ winien ocenić, czy dany akt jest dotknięty wadą nieważności, wydając w tym przedmiocie decyzję, wobec treści art. 158 § 1 zd. 1 K.p.a. Przywoływane w odpowiedzi na skargę okoliczności formalne – w tym liczne, zakończone bądź toczące się a związane ze sprawą postępowania, inicjowane na żądanie Wnioskodawcy - mogą mieć wyłącznie znaczenie w kontekście oceny: - możliwości wszczęcia danego postępowania (np. powaga rzeczy osądzonej) bądź - związania ocenami prawnymi, formułowanymi w innych sprawach w kontekście ustalenia, czy dany akt jest dotknięty kwalifikowaną wadliwością. Wobec wpływu wniosku, powoływane uwarunkowania nie zwalniają jednak organu z obowiązku wydania stosownego orzeczenia: - o charakterze procesowym - jeżeli procedowanie w przedmiocie nieważności nie byłoby możliwe stosowne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - bądź - decyzji merytorycznej o stwierdzeniu nieważności danej decyzji albo o odmowie uwzględnienia żądania w danym zakresie. Także bowiem w tej kwestii Wnioskodawca ma prawo uzyskać wydane w stosownym trybie orzeczenie administracyjne. Może ono zostać następnie poddane kontroli, co do jego legalności, w razie wniesienia stosownej skargi do sądu administracyjnego. Odnoszenie się natomiast przez organ do zarzutów Wnioskodawcy w ramach rozpatrywania jego skargi wedle reguł działu VIII K.p.a. nie daje stronie możliwości poddania stanowiska organu weryfikacji przez sąd. Oceny formułowane w ramach załatwienia skarg nie są bowiem objęte jego kognicją. Kwalifikując stan bezczynności jako niemającej charakteru rażącego, Sąd miał na uwadze, że w danej sprawie nie ujawniono celowego uchylenia się przez organ administracji od jej rozpatrzenia. Błędnie on natomiast przyjął, że żądania Wnioskodawcy mogą być rozpoznane poprzez wyrażenie stanowiska w stosownym pochodzącym od organu piśmie. W myśl takiej oceny organ - wobec kolejnych wystąpień Wnioskodawcy - systematycznie kierował doń odpowiedzi. W takiej sytuacji niniejszym orzeczeniem zobowiązano organ administracji do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawach objętych wnioskiem. Będzie on miał na uwadze, że - w myśl art. 35 § 3 K.p.a. - załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, musi nastąpić w ciągu 30 dni. Możliwość rozpatrywania sprawy w terminie 2 miesięcy dotyczy natomiast jedynie spraw szczególnie skomplikowanych. W ocenie Sądu zasądzona na rzecz Wnioskodawcy kwota pieniężna adekwatnie rekompensuje niedogodności i utrudnienia wobec potrzeby oczekiwania przezeń na załatwienie przez organ administracji jego spraw w stosownej formie, wobec dotychczasowej bezczynności. Sąd zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia jedynie w przedmiocie sprostowania rozkazu [...] (pkt 1.1 wyroku), pomimo że żądanie Wnioskodawcy a potem skarga dotyczyło także "wykonania" tego rozkazu. Procedury administracyjne nie przewidują bowiem wydawania orzeczeń administracyjnych w przedmiocie "wykonania" decyzji, z wyjątkiem postanowień wiążących się z etapem ich egzekucji. Z treści wniosku nie wynikało jednak, aby żądania Wnioskodawcy pozostawały w związku z domniemanymi nieprawidłowościami, dotyczącymi postępowania egzekucyjnego – bezczynności organu w danym zakresie. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2