I SA/Wa 1298/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2013 r. nr [...] orzekającą o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2004 r. nr [...] przy jednoczesnym stwierdzeniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu wywołanym wnioskiem J. K. S. (będącego spadkobiercą I. S. współwłaścicielki majątku ziemskiego [...], których drogim współwłaścicielem był S. M.) decyzją z [...] września 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2000 r. nr [...] stwierdzającą, że nieruchomości ziemskie [...] i [...] podlegają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Na wniosek A. J. (następcy prawnego S. M.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z [...] listopada 2010 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z [...] września 2004 r., a przesłanką owego wznowienia był brak udziału w tym postępowaniu bez własnej winy następców prawnych S. M. (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W następstwie przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] czerwca 2016 r. działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 1 k.p.a., stwierdził wydanie decyzji z [...] września 2004 r. z naruszeniem prawa, jednakże odmówił jej uchylenia ze względu na upływ 5 lat od jej doręczenia. W tym kontekście Minister wskazywał, że skuteczne doręczenie ww. decyzji pełnomocnikowi J. K. S. (jedynej strony uczestniczącej w postępowaniu) nastąpiło [...] października 2004 r. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S. (będący jednym ze spadkobierców J. K. S.), żądając jej uchylenia i merytorycznego rozpoznania sprawy. W motywach skargi zarzucał organom, iż od początku postępowania w sprawie dotyczącej podlegania nieruchomości pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wykonały one żadnej merytorycznej czynności. Niewłaściwie ustaliły także podmiot i przedmiot postępowania. Podnosił w tym aspekcie między innymi argument, że posługiwały się one w odniesieniu do nieruchomości nazwami geograficznymi "[...]" i "[...]", a nie oznaczeniami geodezyjnymi. Podnosił nadto zarzut, iż ustalenia co do podlegania nieruchomości pod działanie przepisów ww. dekretu oparły one na fałszywych jego zdaniem dokumentach. Zarzucał jednocześnie organom rozstrzygającym w tym przedmiocie celowe mataczenie i kierowania się pobudkami ideologicznymi , a samej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2004 r, jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], że nie spełniają one wymogów by możne je traktować jako decyzje administracyjne. Na rozprawie skarżący podniósł dodatkowo zarzut wadliwego zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy art. 146 § 1 k.p.a. Jego zdaniem bowiem przewidziany w tym przepisie pięcioletni termin, po upływie którego nie można uchylić we wznowionym postępowaniu z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ostatecznej decyzji, nie znajduje zastosowanie do sytuacji, w której stronie w ogóle decyzja ta nie została doręczona – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2016 r. prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie to może być więc wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, przy czym z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - a na tę przesłankę powoływał się J. K. S. żądając wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2004 r. – może to nastąpić wyłącznie na wniosek strony (por. art. 147 k.p.a.). W sytuacji powołania się przez określony podmiot na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy) - poza sytuacjami, gdy w sposób oczywisty już z treści wniosku wynika brak interesu prawnego tego podmiotu w sprawie - weryfikacja statusu podmiotu żądającego wznowienia postępowania jak też kwestii zaistnienie samej przesłanki odbywa się po wydaniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania. Wydanie powyższego postanowienia prowadzi przy tym do uruchomienie postępowania rozpoznawczego składającego się również z dwóch odrębnych faz: co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Działania organu w ramach tych faz wyznacza z kolei art. 151 k.p.a. Wynika z niego mianowicie, że jeżeli organ stwierdzi w następstwie wznowienia postępowania, iż wskazana w żądaniu podstawa wznowienia w rzeczywistości nie zaistniała wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stwierdzając natomiast jej zaistnienie uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.pa.). Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji przewidzianej w § 2 art. 151 k.p.a. Ma to mianowicie miejsce wówczas, gdy w sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. – tj. nie można uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. k.p.a., jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany w przepisie okres czasu (§ 1), bądź gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). W takim przypadku, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchyla tej decyzji. Jak już wyżej zasygnalizowano, przesłanką wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaną w przedmiocie reformy rolnej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2004 r., wskazywaną przez podmiot inicjujący to postępowania (A. J.) był brak udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją następców prawnych jednego ze współwłaścicieli (S. M.) wchodzących w skład przejętych na cele reformy rolne nieruchomości ziemskich majątków [...] i [...]. To, że nieruchomości te stanowiły przedmiot współwłasności S. M. i I. S. jest okolicznością niesporną. Poza sporem jest również, że zarówno zawiadomienie o wszczęci postępowania, jak i wydane w obu instancjach decyzje o podpadaniu nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie zostało doręczone następcy prawnemu S. M., tj. A. J., któremu w postępowaniu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Taki stan faktyczny odpowiada zatem hipotezie normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. -. braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez jej winy. Istota sporu sprowadza się natomiast, co wynika ze zgłoszonych na rozprawie zarzutów skarżącego, do odpowiedzi na pytanie czy w sprawie zaistniała negatywna przesłanka uchylenia decyzji z [...] września 2004 r., opisana w art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący stoi bowiem na stanowisku, że sytuacja w której strona nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu i nie doręczono jej decyzji, nie powoduje, że otworzył się wskazany w tym przepisie termin przedawnienia, a tym samym winno dojść do uchylenia ww. decyzji i rozpoznania sprawy co do jej istoty. Stanowisko skarżącego uznać jednak należy za błędne. Wskazany przepis, stanowi, że "uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat." Posługując się w redakcji tego przepisu zwrotem "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" ustawodawca nie wskazał cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu, a nie w stosunku do osoby, której decyzji nie doręczono lub jej nie ogłoszono. Za taką jego interpretacją przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która to przesłanka ze swej istoty obejmuje m.in. takie sytuacje, w której podmiotowi mającemu w sprawie przymiot strony, bez jego winy, decyzja nie zostaje doręczona. Tego rodzaju pogląd jest przy tym powszechnie akceptowany zarówno w orzecznictwie jaki i doktrynie (por. wyroki NSA z: 8 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2903/14 Lex nr 2143519; 17 września 2013 r. sygn. akt II OSK 932/12 Lex nr 1610723; 12 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1776/07 Lex nr 484885). Nie można zatem zgodzić się z interpretację art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a. przedstawioną przez skarżącego, wedle której termin pięcioletni, o jakim mowa w tym przepisie, w przypadku przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma zastosowania do osób, które nie brały udziału w postępowaniu i którym decyzja nie została doręczona. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że przy takiej wykładni wymienienie w art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a. podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miałoby żadnego sensu. Przyjęcie jej prowadzić by musiało przy tym do wniosku, że uchylenie decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2, k.p.a. jest możliwe w każdym czasie, jeżeli podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co pozostawałoby w sprzeczności zarówno z brzmieniem art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a., jak też racio legis przyjętego w nim rozwiązania, które odczytywać należy w powiązaniu z ustanowioną w art. 16 § 1 k.p.a., zasadą ochrony trwałości decyzji administracyjnej, a przez to zapewnienia stabilności stosunków prawnych nią ukształtowanych w sytuacji gdy przetrwały już pewien złożony przez ustawodawcę okres czasu. Skoro zatem dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a. istotne jest doręczenie decyzji jednej ze stron, a w niniejszej sprawie miło to miejsce w dniu [...] października 2004 r., kiedy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2004 r. odebrał pełnomocnika inicjującego wówczas postępowanie J. K. S. – M. S. (vide z.p.o. w teczce opisanej "[...]"), to oczywistym jest, że termin w jakim decyzja ta mogła być uchylna z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w dacie podejmowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z [...] grudnia 2013 r. już ekspirował. Zasadnie zatem Minister kierując się dyspozycją art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił jej uchylenia, stwierdzając jednocześnie, że wydana ona została z naruszeniem prawa. To zaś oznacza, że podejmując w dniu [...] grudnia 2013 r. tej treści decyzję, a następnie utrzymując ją w mocy organ ów nie naruszył prawa, a skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Kwestia ewentualnych naruszeń prawa, jakich dopuścić się miały organy w postępowaniu zakończonym w trybie zwykłym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2004 r., na których w swojej skardze przede wszystkim skupił się M. S., wykracza poza granice sprawy wyznaczonej zaskarżonym aktem, a tym samym nie może być obecnie przedmiotem rozważań Sądu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.