I OSK 1088/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1414/16 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017r. sygn. akt I SA/Wa 1414/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo – akcyjna w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadało w następstwie ustalenia, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ww. postanowieniem utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] odmawiające wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st Warszawy z dnia [...] lutego 1971r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. K. [...], hip. Nr [...]. Wskazano, iż w odniesieniu do ww. decyzji z dnia [...] lutego 1971r. Kolegium w dniu [...] grudnia 2005r. wydało decyzję nr [...], którą w trybie art. 105 § 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "K.p.a.", umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności z powodu uznania, iż decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego wskutek nie doręczenia jej jedynej stronie postępowania. Decyzja umarzająca postępowanie stała się ostateczna. Organ nadzoru uznał to za przeszkodę do wszczęcia postępowania nieważnościowego i na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia tego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniosła E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo – akcyjna domagając się uchylenia zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego postanowienia organu nadzoru oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyrokiem oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną i wskazał, iż w sprawie jest bezsporne, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st Warszawy z dnia [...] lutego 1971r. odmawiająca przyznania Z. B. W. p.f. H. i S. SA użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej wskazanej w tej decyzji i skierowana do tej spółki faktycznie została odebrana przez podmiot o nazwie "W. Z. P. W., ul. G. [...] skr. Pocz. [...]". W sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2005r., z wnioskiem o stwierdzenie decyzji z dnia [...] lutego 1971r. wystąpiła Spółka – Z. B. W. p.f. H. i S. S.A. Powołaną powyżej decyzją organ umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. uznając, iż kontrolowana decyzja z dnia [...] lutego 1971r. została doręczona podmiotowi nie będącemu stroną postępowania, zamiast jedynej jego stronie. W konsekwencji nie została ona wprowadzona do obrotu prawnego. Organ w związku z tym uznał, iż w sprawie brak jest decyzji. Inaczej mówiąc decyzja taka jest decyzją nieistniejącą, a zatem rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji jest bezprzedmiotowe, co obliguje organ do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ podkreśli, iż powyższa decyzja stała się ostateczna. Sąd I instancji akcentował, iż w rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1971r. ponownie wystąpiły Z. B. W. p.f. H. i S. S.A. w likwidacji w Warszawie, której następcą prawnym jest skarżąca E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo-akcyjna w Warszawie. Organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego powołując się na wcześniej wydaną własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005r. i wskazując, iż zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Wydana decyzja wywołuje skutki zarówno materialnoprawne, jak i procesowe. Związanie organu własną decyzją trwa do ustania jej mocy obowiązującej. Jeżeli decyzja jest ostateczna wyeliminowanie jej z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przepadkach przewidzianych w przepisach K.p.a. lub ustawach szczególnych, co wynika z art. 16 § 1 K.p.a. wyrażającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Organ podkreślił, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2005r. jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego co oznacza, że organ jest nią związany. Wprawdzie powołaną decyzją organ umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ale nie można pominąć motywów takiego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ uznał wówczas, iż podlegająca kontroli decyzja jest decyzją nieistniejącą, a tym samym prowadzenie postępowania wobec decyzji nieistniejącej jest bezprzedmiotowe. Obecnie ten sam podmiot wystąpił ponownie o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, co w sprawie zakończonej ww. decyzją. Organ jest natomiast związany swoim stanowiskiem zaprezentowanym w tamtej decyzji. Skoro w pozostającej w obrocie prawnym decyzji organ uznał, że decyzja z dnia [...] lutego 1971r. jest decyzją nieistniejącą, to tym stanowiskiem jest związany w każdej sprawie dotyczącej tej decyzji. Skoro decyzja nie istnieje w obrocie prawnym to nie może być prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nieistniejącej. Prawidłowo więc organ zastosował art. 61a § 1 K.p.a. i odmówił wszczęcia takiego postępowania. Sąd I instancji podkreślił, iż zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 61a § 1 K.p.a. są bezzasadnymi z przyczyn wyżej wskazanych. Również zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość stanowiska organu, co do tego czy decyzja z dnia [...] grudnia 1971r. jest decyzją nieistniejąca nie mogą być uwzględniane, gdyż ta kwestia nie podlegała ocenie w niniejszej sprawie wobec związania organu własną, wcześniejszą decyzją, którą ta kwestia została przez organ rozstrzygnięta. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo-akcyjna w Warszawie, która zaskarżyła wyrok w całości zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1a i 1c oraz art. 151 P.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, mimo naruszenia przez organ następujących przepisów: - art. 61a § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku Z. B. W. p.f. "H. i S." S.A. w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1971r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. K. [...] nr hip. [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wyklucza wszczęcie ponownego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 1971r.; - art. 61a § 1 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 1971r. w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot będący stroną oraz nie zachodzą okoliczności, z uwagi na które postępowanie nie może zostać wszczęte, w szczególności będące oczywistymi przeszkodami do wszczęcia postępowania; - art. 61a § 1 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy dla ustalenia faktu wejścia w życie decyzji i jej doręczenia konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego; - art. 42 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 lutego 1971r. poprzez przyjęcie, iż nastąpiło nieprawidłowe doręczenie decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie stało się to, czy wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej stanowi przeszkodę do ponownego wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec tejże decyzji. Zarówno organ, jak i Sąd I instancji pozostawały na stanowisku, iż umorzenie postępowania, w okolicznościach niniejszej sprawy, dawało podstawę do zastosowania w sprawie art. 61a § 1 K.p.a. Z zapatrywaniem tym wypada się zgodzić. W przepisie art. 61a § 1 K.p.a. wyróżnić można podmiotową i przedmiotową przesłankę wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego. Podmiotowa wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki o charakterze przedmiotowym występują gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Jedną z owych przyczyn przedmiotowych odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi sytuacja, gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy sprawy rozstrzygniętej (res iudicata). Zasadniczo z przesłanką powagi rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata) mamy do czynienia gdy wydana zostaje decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończąca sprawę. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera za to inny skutek prawny, bowiem przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Tym samym uznaje, że ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skutki decyzji umarzającej postępowanie mają zatem charakter procesowy i prowadzą do zniweczenia dotychczas toczącego się postępowania. Jakkolwiek w przeszłości istniała rozbieżność zapatrywań co do tego, czy wydanie decyzji umarzającej postępowanie w określonej sprawie administracyjnej stanowi przeszkodę do wystąpienia z nowym żądaniem wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, to aktualnie zgodnie przyjmuje się, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania (vide: R.Hauser, M.Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2015r., s.800; M.Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016; B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 879; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2601/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd I instancji odwołując się do przyczyn umorzenia postępowania nieważnościowego wskazanych w decyzji z dnia [...] grudnia 2005r. podkreślił, iż podstawą stwierdzonej bezprzedmiotowości było uznanie, że decyzja z dnia [...] lutego 1971r. nie została wprowadzona do obrotu prawnego i tym samym w sprawie brak jest decyzji. Powyższe zapatrywanie ma daleko idące konsekwencje i to zarówno dla możliwości uznania załatwienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, jak i dla ewentualnego prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych weryfikujących sposób załatwienia ww. wniosku. W takich okolicznościach należy uznać trafność konkluzji Sądu I instancji co do istnienia przeszkód do podjęcia na nowo czynności w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2017r. Podkreślić bowiem należy, iż zarówno procesowy charakter sprawy nieważnościowej, jak i same okoliczności umorzenia postępowania decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., które nadal pozostają aktualne, uzasadniają odmowę wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy występują "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Charakter owych przeszkód we wszczęciu kolejnego postępowania w tej samej sprawie jest na tyle oczywisty, że nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego i wprost uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o powyższy przepis. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Natomiast mając na uwadze charakter rozstrzygnięcia, dla którego podstawę prawną stanowi przepis art. 61a § 1 K.p.a. za nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy uznać wypada zarzuty naruszenia art. 105 § 1 i art. 42 K.p.a. Poprawność doręczenia decyzji odmawiającej ustanowienia własności czasowej i wynikająca z tego faktu bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji nie stanowią relewantnych elementów niniejszej sprawy. Składają się one natomiast na konkluzję, która doprowadziła do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2005r. umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Ocena poprawności owej decyzji nie jest natomiast przedmiotem niniejszej sprawy. Nie jest natomiast możliwa kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku z punktu widzenia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1a i 1c oraz art. 151 P.p.s.a., a to z uwagi na brak ich uzasadnienia. Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem podanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, ale także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz wykazanie – w przypadku zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego – jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skarga kasacyjna pozbawiona zarówno wskazania na czym polegało naruszenie owych przepisów przez Sąd I instancji, jak i uzasadnienia postawionych zarzutów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku. Sąd II instancji, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Nie może również domyślać się zarzucanych przyczyn wadliwości zaskarżonego wyroku. Tym samym powyższy zarzut kasacyjny wypada uznać za bezzasadny Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.