II GW 43/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta A. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta A. a Burmistrzem Miasta B. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta A. jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Pismem z [...] grudnia 2018 r. Prezydent Miasta A., w imieniu którego działał Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: Prezydent), wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między nim a Burmistrzem B. (dalej: Burmistrz) w sprawie potwierdzenia prawa H. C. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Prezydent wskazał, że H. C. był zameldowany w A. przy ul. [...], jednak został z tego lokalu wymeldowany z powodu eksmisji. Od około 2 lat przebywał w lokalu mieszkalnym udostępnionym przez znajomych przy ul [...] w C.. Zdaniem Prezydenta, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że Gm. A. jest miejscem, w którym znajduje się centrum spraw życiowych H. C.. Natomiast przesłanka ostatniego miejsca zameldowania, na którą powołuje się Burmistrz, ma znaczenie w sytuacji osoby bezdomnej w przypadku świadczeń przyznawanych zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie pomoc zostanie przyznana na mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510; dalej: ustawa o świadczeniach). Z tych powodów, zdaniem Prezydenta, organem właściwym miejscowo do wydania decyzji jest organ właściwy dla miejsca zdarzenia inicjującego wszczęcie postępowania administracyjnego, a więc dla miejsca hospitalizacji H. C., czyli Burmistrz B.. Burmistrz B. wniósł o wyznaczenie Prezydenta A. jako organ właściwy do wydania decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wskazał, że H. C. jest osobą bezdomną. Jego ostatnie miejsce zameldowania jest w A., a pobyt w B. miał charakter czasowy. Złożył on pisemne oświadczenie, że po wyjściu ze szpitala zamierza opuścić B. i na stałe przebywać w A.. Burmistrz podał, że o miejsce zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. H. C. ma natomiast zamiar stałego pobytu w A.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy (...) jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z: 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18, 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18, 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17, 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.), nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak jest możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem – jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony – ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Aby prawidłowo zastosować art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. na gruncie niniejszej sprawy, należy mieć na uwadze, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazuje, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. Zatem, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na osadzeniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się więc do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały bywa uznawany za potwierdzenie, że dana osoba przebywa (przebywała) w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (aktualnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 657) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Fakt meldunku w istocie niejednokrotnie potwierdza zatem, że zameldowany posiadał zamiar stałego tam przebywania. Jeżeli zaś nie można ustalić właściwości miejscowej według miejsca zamieszkania lub według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, dopiero wówczas właściwość organu ustala się – w myśl art. 21 § 2 k.p.a. – według miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Z akt sprawy wynika, że ostatnim znanym stałym miejscem zamieszkania H. C., potwierdzonym meldunkiem, są A. (ul. [...]). Adres ten H. C. podał w "Kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego" i w "Oświadczeniu w sprawie miejsca zamieszkania" jako adres zameldowania. Z informacji przedstawionych w dokumentacji sprawy wynika, że H. C. przebywał w C. czasowo, bez zamiaru stałego zamieszkania. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że A. są ostatnim znanym miejscem zamieszkania H. C. – to w A. ostatnio zamieszkiwał na stałe i tam zamierza koncentrować swoje czynności życiowe, o czym świadczy złożone przez niego oświadczenie. Wobec tego to A. są miejscem zamieszkania H. C., w rozumieniu art. 25 k.c. Z tego względu – z uwagi na art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – należało przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji o potwierdzeniu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta A.. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.