II OSK 3586/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Tomasz Świstak, Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1171/18 w sprawie ze skargi J. K. i A. S. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza solidarnie od J. K. i A.S. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1171/18 - po rozpoznaniu skargi J. K. i A. S.-K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, umorzył postępowanie administracyjne i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 5 marca 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...]u [...] (PINB) wpłynęło zawiadomienie A. S.-K. oraz J. K. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...]iego z dnia [...] listopada 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Do wniosku dołączono wymagane dokumenty. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], po przeanalizowaniu "zawiadomienia o zakończeniu budowy", PINB wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że roboty budowlane wykonane zostały z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę - inwestorzy nie wybudowali zadaszenia wspartego słupami od strony wschodniej, a ponadto zmienili geometrię dachu wykonując dach dwuspadowy bez naczółków oraz ganek zamiast wykonać z dachem trzyspadowym wykonali z dachem dwuspadowym. Wskazane odstępstwa od projektu budowlanego spowodowały zmianę kubatury budynku, a to oznacza, że mają one charakter istotny. Inwestorzy nie uzyskali decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co w tej sytuacji było niezbędne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB), decyzją z dnia [...] maja 2012 r., utrzymał w mocy decyzję PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1500/12, uchylił powyższą decyzję [...]WINB. W wytycznych wskazał, iż podjęta w dniu [...] marca 2012 r. przez organ I instancji decyzja nie została poprzedzona żadnymi ustaleniami, które dawałyby podstawę do stwierdzenia, że zgłoszony przez inwestorów obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Także w toku postępowania odwoławczego organ nie podjął żadnych czynności, a także nie odniósł się do argumentacji i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego [...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] marca 2012 r. uznając, że wniesienie sprzeciwu było właściwe, ale nie z przyczyn wskazanych przez organ powiatowy. Organ odwoławczy wskazał, iż załączony do akt sprawy projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowego obiektu przewidywał wykonanie od strony wschodniej obiektu zadaszenia wspartego słupami. Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego ww. zadaszenie nie zostało wykonane. Ponadto wykonano budynek z dachem dwuspadowym bez naczółków, zaś dokumentacja projektowa przewidywała wykonanie dachu dwuspadowego z naczółkami (co potwierdzają rzuty wszystkich czterech elewacji obiektu). Nadto w części obiektu obejmującej ganek wykonano dach dwuspadowy w miejsce dachu trzyspadowego przewidzianego w projekcie budowlanym (co potwierdza rzut elewacji południowej, wschodniej i zachodniej obiektu). Powyższe odstąpienia potwierdza analiza dokumentacji projektowej załączonej do akt sprawy, dokumentacji zdjęciowej załączonej do odwołania oraz ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 stycznia 2015 r. W ocenie [...]WINB powyższych odstąpień od projektu nie można jednak uznać za istotne, czy też rażąco naruszające warunki decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 69, aktualny t. j. Dz. U. z 2015r. poz. 1422 ze zm.), do kubatury brutto obiektu nie wlicza się m.in. kubatury daszków, a zatem rezygnacja z wykonania zadaszenia nie ma wpływu na kubaturę przedmiotowego budynku. Natomiast odstępstwa wykonane w obrębie dachu przyczyniły się wprawdzie do zmiany kubatury obiektu, niemniej jednak biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo, zakres dokonanych zmian i kubaturę całego obiektu, organ odwoławczy uznał, że nie mogły one stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu. [...]WINB uznał jednak, że w toku prac dokonano zmian, które dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i które wymagają opinii i uzgodnień wymaganych przepisami szczególnymi. Mianowicie, inwestorzy wykonali bramę wjazdową od strony zachodniej, co zostało potwierdzone w toku oględzin w dniu 26 stycznia 2015 r. Według projektu zagospodarowania działki brama wraz ze zjazdem powinny się znajdować od strony południowej. Zdaniem organu odwoławczego zmiana lokalizacji wjazdu na nieruchomość powinna zostać uzgodniona z zarządcą drogi gminnej, czego nie uczyniono. Zmianę tę organ uznał za istotną w świetle art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ wskazał również, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że od wjazdu od strony południowej (którego nie wykonano) w głąb działki, zaprojektowane zostało utwardzenie terenu - dojazd, które nie zostało wykonane. W toku prac inwestor zrezygnował także z zaprojektowanego od strony zachodniej miejsca na gromadzenie odpadów stałych, co potwierdzono w toku oględzin z dnia 26 stycznia 2015r. i co wynika z inwentaryzacji geodezyjno-powykonawczej. Od strony północnej nie wykonano także studni wierconej do celów budowlanych i bytowych, co wynika z inwentaryzacji geodezyjno-powykonawczej, zaś obiekt podłączono do sieci wodociągowej. Opisane zmiany dotyczą zakresu projektu zagospodarowania działki i stanowią w ocenie organu odwoławczego odstępstwa, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. Organ zaznaczył przy tym, że stan faktyczny sprawy pozostaje w sprzeczności z oświadczeniem kierownika budowy z dnia 2 listopada 2011 r., w którym wskazano, że obiekt został wykonany "zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę". W skardze na zaskarżyli powyższą decyzję J. K. i A. S.-K. zarzucili naruszenie: art. 2 i 7 Konstytucji RP; art. 6, 7, 8, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3, art. 110 i art. 139 k.p.a.; wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji braku uprawnień do jego zastosowania w istniejącej stanie prawnym; przepisów prawa procesowego poprzez rozszerzenie odstępstw w wykonanym obiekcie, określonych w decyzji PINB, co uchybia art. 139 k.p.a. tj. wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się oraz art. 15 k.p.a.; art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego przez nieprzedstawienie podstaw twierdzenia, iż wskazane przez organ uchybienia mają charakter istotny. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 lutego 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 1214/15, oddalił skargę. W ocenie Sądu odstępstwa wykonane w obrębie dachu, które przyczyniły się do zmiany kubatury obiektu, należy zakwalifikować jako istotne. Podzielono także stanowisko, że zmiany, które dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i które wymagają opinii i uzgodnień wymaganych przepisami szczególnymi, stanowią istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1257/16, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy uznał za trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku obarczone jest uchybieniem w zakresie przedstawienia stanu sprawy oraz w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie badając sprawę, w przywołanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie w pełni z przyczyn w niej akcentowanych. Zdaniem Sądu, zgłoszenie sprzeciwu z określoną motywacją i z powołaniem się na konkretne uchybienia inwestora powoduje, iż przedmiot postępowania prowadzonego "ze sprzeciwu" zostaje ukształtowany w konkretny i niemodyfikowalny (zasadniczo) sposób. Tym samym przytaczanie później, w postępowaniu odwoławczym, nowych podstaw uzasadniających zgłoszony wcześniej sprzeciw narusza co do zasady art. 54 Prawa budowlanego. Skoro bowiem z woli ustawodawcy sprzeciw można zgłosić w określonym terminie o charakterze materialnym (21 dni w dacie przedstawienia zgłoszenia w tej sprawie, zaś 14 dni w chwili obecnej), to nie można w sposób uzasadniony twierdzić, iż samo zgłoszenie sprzeciwu przez PINB z określonej przyczyny daje możliwość nieograniczonego orzekania przez organ odwoławczy w tym zakresie. Takie stanowisko powodowałoby ryzyko instrumentalizacji instytucji sprzeciwu, otwierając możliwość zgłaszania go pod byle pretekstem, bowiem "rzeczywiste" przyczyny jego zgłoszenia mogłyby zostać dowolnie ocenione i w sposób nieograniczony zmodyfikowane w ewentualnym postępowaniu odwoławczym. Sprzeciwia się temu również, co do zasady, obowiązujący w postępowaniu odwoławczym zakaz reformationis in peius. Zgodnie bowiem z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wydaniem decyzji na niekorzyść strony byłoby wydanie decyzji co prawda utrzymującej w mocy decyzję PINB zgłaszającą sprzeciw, ale z tak dalece zmodyfikowaną argumentacją, która powoływałaby nowe, w ogóle nie badane i nie oceniane przez organ I instancji, okoliczności. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji zgłaszającej sprzeciw od planowanego zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu, nie ma możliwości wydania decyzji reformatoryjnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważył, iż tak znaczne zmodyfikowanie przyczyn zgłoszonego sprzeciwu przez organ odwoławczy nie mogło mieć miejsca na tle okoliczności tej konkretnie sprawy. [...]WINB nie mógł utrzymać w mocy decyzji PINB o sprzeciwie wskazując, iż doszło przy wykonaniu obiektu do zmian w zakresie projektu zagospodarowania działki, które wymagają opinii i uzgodnień (chodzi o bramę wjazdową i zjazd od strony zachodniej, a nie jak w projekcie od strony południowej). Pomijając fakt, iż organ w ogóle nie ustalił, czy "nowy" zjazd zlokalizowany jest na drodze publicznej (skarżący wskazują, iż nie jest to tego rodzaju droga), to stanowi ingerencję w powody, z uwagi na które zgłoszono sprzeciw. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do wskazywanego: utwardzenia terenu, które nie zostało wykonane zgodnie z projektem, rezygnacji z zaprojektowanego od strony zachodniej miejsca gromadzenia odpadów stałych, a także rezygnacji ze studni wierconej do celów budowlanych i bytowych, na rzecz podłączenia obiektu do sieci wodociągowej. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że organ I instancji chcąc zgłosić sprzeciw, już od pierwszego dnia dysponował pełnym kompletem dokumentów, z których wynikały wskazane dopiero przez organ odwoławczy okoliczności. Skoro tego nie zrobił i sprzeciw zgłosił z innych powodów, to organ odwoławczy, uznając pierwotne motywy działania organu za chybione i wiedząc, że miał on możliwość prostego ustalenia prawidłowego stanu na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów, nie mógł tych motywów już zmodyfikować. Tym samym [...]WINB naruszył art. 54 Prawa budowlanego w zw. z art. 139 k.p.a. co stanowi uchybienie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnośnie natomiast decyzji PINB i przyczyn zgłoszonego przez ten organ sprzeciwu Sąd wskazał, iż przesłanki którymi kierował się organ I instancji są nieuzasadnione i nie dawały podstaw do zakwestionowania zgłoszenia skarżących. Niekwestionowanym faktem jest to, iż skarżący dokonali odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci nie wybudowania zadaszenia wspartego słupami od strony wschodniej, a ponadto zmienili geometrię dachu wykonując dach dwuspadowy bez naczółków oraz ganek z dachem dwuspadowym, a nie trzyspadowym. Wskazanych odstąpień nie można jednak - zdaniem Sądu - uznać za istotne, czy też rażąco naruszające warunki decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do kubatury brutto obiektu nie wlicza się kubatury daszków. Brak naczółków i wykonanie dachu prostego wprawdzie zmieniły kubaturę obiektu, jednak jedynie w górnej i z pewnością nieużytkowej części dachu. W związku z tym zmiana w tym zakresie, w porównaniu do całej kubatury budynku, nie może stanowić podstawy sprzeciwu. Podobnie "nieprzedłużenie" dachu na palach nie może zostać uznane za tak istotną ingerencję w projekt, która uzasadniałaby zgłoszony sprzeciw. Organ I instancji również naruszył art. 54 Prawa budowlanego przyjmując, iż zachodzą podstawy do zgłoszenia sprzeciwu, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zdaniem Sądu, konsekwencją takiego rozstrzygnięcia i wyeliminowania decyzji o sprzeciwie z obrotu prawnego jest to, iż termin na zgłoszenie sprzeciwu organowi I instancji upłynął. Sąd, stwierdzając zatem podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne wszczęte zgłoszonym przez PINB sprzeciwem. Skargą kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) w zw. z art. 139 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) poprzez błędną wykładnię w stanie faktycznym sprawy polegającej na przyjęciu, że zgłoszenie sprzeciwu z określoną motywacją i z powołaniem się na konkretne uchybienia inwestora powoduje, że przedmiot postępowania prowadzonego "ze sprzeciwu" zostaje ukształtowany w konkretny i niemodyfikowalny (zasadniczo) sposób, a przytoczenie później, w postępowaniu odwoławczym, nowych podstaw uzasadniających zgłoszony wcześniej sprzeciw narusza art. 54 Prawa budowlanego w zw. z art. 139 k.p.a., podczas gdy organ II instancji prowadzi postępowanie odwoławcze co do sprawy w ramach określonych przepisem materialnym i przepisami procesowymi i wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania rozstrzygnięcia; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15, 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz 139 k.p.a. w zw. z art. 54 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozstrzygnięcia) przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. [...] WINB i wydanej przez ten organ decyzji z dnia 30.03.2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego, co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez J. K. oraz A.S. - K.; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15, 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz 139 k.p.a. w zw. z art. 54 w zw. z art. 36a ust. 5 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozstrzygnięcia) poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez J. K. oraz A. S. - K. pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także wykonując zalecenia wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1500/12 wydanego w sprawie oraz pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi J. K. oraz A. S. - K.. 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15, 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz 139 k.p.a. w zw. z art. 54 w zw. z art. 36a ust. 5 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozstrzygnięcia) poprzez dokonanie przez Sąd błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie polegającej na przyjęciu, że zgłoszenie sprzeciwu z określoną motywacją i z powołaniem się na konkretne uchybienia inwestora powoduje, że przedmiot postępowania prowadzonego "ze sprzeciwu" zostaje ukształtowany w konkretny i niemodyfikowalny (zasadniczo) sposób, a przytoczenie później, w postępowaniu odwoławczym, nowych podstaw uzasadniających zgłoszony wcześniej sprzeciw narusza art. 54 Prawa budowlanego w zw. z art. 139 k.p.a., podczas gdy organ II instancji prowadzi postępowanie odwoławcze co do sprawy w ramach określonych przepisem materialnym i przepisami procesowymi i wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania rozstrzygnięcia. Ponadto [...]WINB rozpoznał niniejszą sprawę w granicach określonych przepisami oraz dokonał oceny materiału dowodowego co do dokonania przez inwestora w trakcie prowadzenia inwestycji istotnych odstępstw na podstawie dokumentów, które zostały złożone przez inwestora w związku z dokonanym zgłoszeniem; 5) art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez uchybienie przez Sąd wskazaniom zawartym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1500/12, wydanym w sprawie, polegające na tym, iż ww. wyrokiem [...]WINB był zobowiązany do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w zakresie zrealizowania przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Sąd w tym wyroku nie miał wątpliwości co do zakresu postępowania odwoławczego; 6) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy; 7) art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. W omawianej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego przez Sąd, gdyż decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy prawne. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie - w przypadku uznania przez Sąd, iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 188 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwalał Sądowi I instancji na stwierdzenie, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie z naruszeniem prawa, jak również nie było podstaw do zastosowania przez Sąd art. 145 § 3 p.p.s.a. Skarżący wskazał, że termin 21-dniowy (obecnie 14-dniowy), o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego (obowiązujący w dacie wydania decyzji), dotyczy organu I instancji. Terminem tym nie jest związany organ odwoławczy. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić ograniczenia odnośnie terminu rozpatrzenia odwołania, jak również odnośnie zakresu związania ustaleniami organu powiatowego co do przyczyn zgłoszenia sprzeciwu, to dał by temu wyraz w przepisach. Powyższe nie wynika jednak z przepisów Prawa budowlanego ani z przepisów zawartych w k.p.a. Z uwagi na brak takiego uregulowania w Prawie budowlanym do postępowania odwoławczego mają zastosowanie ogólne przepisy zawarte w k.p.a. Tak więc organ odwoławczy rozpatruje sprawę na nowo, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i stan prawny istniejący w dacie rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) w zw. z art. 139 i art. 15 k.p.a. Rację ma skarżący organ, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 15 k.p.a., a organ odwoławczy nie rozpatrywał innej sprawy niż organ I instancji. Trafne jest stanowisko strony skarżącej, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w ramach tej samej sprawy; zachodziła tożsamość sprawy. Nie ma racji Sąd pierwszej instancji upatrując naruszenia art. 139 k.p.a. i art. 54 ustawy – Prawo budowlane w tym, iż organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną przyjmując inne motywy zgłoszenia sprzeciwu niż organ I instancji. Z tej przyczyny sprawa nie utraciła bowiem swej tożsamości. Podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85; B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 11 wydanie, s. 84). Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Na tle art. 15 k.p.a. szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej ( por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J.Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722; A. Kabat [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Przedmiotem niniejszego postępowania jest zgłoszenie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzja organu odwoławczego i organu I instancji wydane zostały na tej samej podstawie materialnoprawnej - art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dotyczą tej samej inwestycji, zrealizowanej na tej samej nieruchomości i przez tego samego inwestora. Taki sam jest przedmiot postępowania przed organem I instancji i organem II instancji oraz strony postępowania. Została zatem zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. To, iż organ odwoławczy przyjął, że inwestycja została zrealizowana z innymi istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę niż przyjął organ I instancji, nie świadczy o zmianie tożsamości sprawy administracyjnej. Takie działanie organu odwoławczego nie stanowi także naruszenia art. 139 k.p.a. Organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż wniesienie sprzeciwu było właściwe, ale z innych przyczyn niż wskazane przez organ I instancji. Podkreślić należy, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. A zatem, w przypadku, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zmienił przedmiotu sprawy, którym jest wskazana wyżej inwestycja i zgłoszenie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania. Sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy I i II instancji. Organy obu instancji stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu w odniesieniu do zamiaru przystąpienia do użytkowania. W konsekwencji tego stanowiska inwestor nie uzyskał prawa do przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego. Przesłankę zgłoszenia sprzeciwu stanowiło uznanie przez organ, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, przy czym organy w innych okolicznościach upatrują zaistnienia istotnych odstępstw. Sprawa została zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy I i II instancji. Rodzaje decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy określa art. 138 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ II instancji wydaje decyzję, w której po pierwsze: utrzymuje zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2) albo po trzecie: umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może również z mocy art. 138 § 2 kpa wydać decyzję kasacyjną, jeśli zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. I tak też postąpił organ odwoławczy w niniejszej sprawie, mając na uwadze dodatkowo charakter terminu, o jakim mowa w art. 54 ustawy – Prawo budowlane. Termin, o którym mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Po upływie tego terminu organ traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie. W warunkach niniejszej sprawy wypada przyjąć, że organ II instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji o sprzeciwie, ma prawo orzec o utrzymaniu tej decyzji w mocy (w obiegu prawnym pozostaje wówczas wydana w czasie trwania kompetencji organu I instancji decyzja o sprzeciwie). Może też orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania (gdy dojdzie do przekonania, że decyzja organu I instancji była wadliwa i upłynął już termin ustawowy do wydania decyzji o sprzeciwie). Możliwe jest również wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy zachodzą ku temu przesłanki. W sytuacji bowiem, gdy uchylona zostaje decyzja organu I instancji, wydana przez ten organ z zachowaniem terminu, w jakim sprzeciw może zostać wniesiony, to wydanie kolejnej decyzji zgłaszającej sprzeciw nie jest możliwe z uwagi na upływ terminu, gdyż organ traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2012r. cały czas pozostawała w obrocie prawnym (do chwili wydania zaskarżonego wyroku). Decyzja pierwszoinstancyjna nie została wcześniej uchylona – tj. do dnia wydania zaskarżonego wyroku - tak przez organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji należy uznać, że organ zgłosił sprzeciw w ustawowym terminie i sprzeciw ten – jak już wyżej wskazano – pozostawał w obrocie prawnym. Podkreślić należy, iż przyjęcie stanowiska Sądu pierwszej instancji niweczyłoby sens wytycznych zawartych w wydanych wcześniej w tej sprawie wyrokach - art. 153 p.p.s.a. Ze względów wyżej wskazanych brak było podstaw do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 139 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że naruszył zakaz reformationis in peius. Przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu powyższego przepisu należy rozumieć rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tej sprawie błędnie uznał Sąd pierwszej instancji, że doszło do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji z naruszeniem art. 139 k.p.a. Taką bowiem decyzją nie jest decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji zgłaszającej sprzeciw. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie dokonał merytorycznej kontroli legalności decyzji organu II instancji i nie ocenił, czy inwestor dokonał wskazanych przez ten organ odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, które uzasadniałyby wniesiony sprzeciw. W tej sytuacji przedwczesne jest rozważanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.