II SAB/Po 136/18

Sygn. [...] II SAB/Po 136/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 marca 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej z 15 czerwca 2018 r. II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. M. K. (dalej jako strona lub skarżąca) w dniu 15 czerwca 2018 r. złożyła wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym wskazała, że "w związku z zakończeniem przez Sąd Administracyjny wszelkich postępowań wobec mnie i mojej rodziny dotyczących świadczeń rodzinnych i dodatków do nich (rodzinne), świadczeń wychowawczych (500 plus), specjalnych zasiłków opiekuńczych (szo), jako strona postępowania wnoszę o udzielenie następujących informacji i wyjaśnień w kwestii ponownego wszczęcia postępowania w wyżej określonych kwestiach w 2016 r.: 1. na czyj (z imienia i nazwiska) wniosek nastąpiło wszczęcie postępowania w poszczególnych "rodzajach" świadczeń (szo, 500+ i rodzinnych), 2. kto (z imienia i nazwiska) nadzorował te wszystkie sprawy - proszę o podanie konkretnej hierarchii postępowania - kto przygotowywał projekt decyzji, kto go sprawdzał, kto dalej zatwierdzał oraz kto ostatecznie podejmował decyzję w poszczególnych sprawach, 3. czy do ponownego wszczęcia postępowania Burmistrz Miasta i Gminy zasięgnął opinii prawnej - jeśli tak to jaka kancelaria lub z imienia i nazwiska który prawnik taką opinię ustalił - proszę o załączenie do odpowiedzi kopii tejże opinii, 4. czy składając wnioski do Burmistrza Miasta i Gminy dotyczące nieprawidłowego postępowania dotyczące wyżej wymienionych świadczeń wobec mnie i mojej rodziny - Burmistrz Miasta i Gminy poczynił jakiekolwiek działania w tej sprawie?? Jeśli tak to jakie??? 5. kto i z jakiego powodu miał dostęp do moich akt (z zeznań świadków wynika), że akta moje były przewożone z ulicy [...] na ulicę [...]?? co było powodem takiego postępowania?? Organ nie odpowiedział na pismo skarżącej. Na podstawie art. 37 k.p.a. pismem z dnia 6 września 2018 r. skarżąca wniosła do SKO w P. ponaglenie na przewlekłość postępowanie oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Burmistrza Miasta i Gminy oraz o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazała, że składa je dlatego, że jest to nie pierwsze takie działanie Burmistrz Miasta i Gminy. Wyjaśniła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...].04.2018 r sygn. [...] uznało już jedno zażalenie za uzasadnione. W przypadku uznania ponaglenia za uzasadnione, na podstawie art. 37 § 2 KPA wniosła o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także o podjęcie działań i środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości oraz stwierdzenie, że niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie pismem z dnia 17 października 2018 r. SKO w P. wezwało skarżącą do sprecyzowania pisma z dnia 6 września 2018 r. skierowanego do tut. Kolegium i zatytułowanego ponaglenie poprzez jednoznaczne i konkretne wskazanie jakich dokładnie dotyczy postępowań administracyjnych. Kolegium wyjaśniło, że wyżej wymienione pismo zostało uznane za ponaglenie w rozumieniu przepisu art. 37 k.p.a. i przekazane do rozpatrzenia tut. Kolegium, jako organu wyższego stopnia właściwego do jego rozpoznania. Jednakże z treści pisma nie wynika dokładnie, którego lub których postępowań administracyjnych dotyczy ponaglenie, co w konsekwencji nie pozwala na jednoznaczne i konieczne ustalenie przedmiotu rozpatrzenia ponaglenia przez tut. Kolegium. Przy tym Kolegium zobowiązało skarżącą do uzupełnienia ww. braków w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie (odpowiedź z dnia 30 października 2018 r.) skarżąca wyjaśniła, że w dniu 15 czerwca 2018 roku złożyła wniosek skierowany do Burmistrz Miasta i Gminy, w którym domagała się ustalenia i przekazania niezbędnych informacji celem wystąpienia do sądu oraz do prokuratury i do Rzecznika Praw Obywatelskich, określając interesujące ją kwestie w 5 punktach. Ponadto wniosła o udzielenie objętych wnioskiem informacji w jak najkrótszym terminie, bądź o podanie podstaw prawnych do ewentualnego nieudzielenia wyjaśnień czy informacji. Dodała, że od złożenia wniosku czyli od 15 czerwca 2018 roku nie otrzymała żadnej informacji, odpowiedzi czy zawiadomienia o przesunięciu terminu rozpatrzenia jej sprawy. Wskazała, że wiele jej wniosków po prostu jest "odkładanych" i nie realizowanych. W związku z powyższym wniosła jak we wniosku głównym z dnia 6 września 2018 roku. SKO w P. pismem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] poinformowało skarżącą o pozostawieniu jej ponaglenia bez rozpoznania. Uzasadniając powyższe SKO wskazało, że skarżąca nie sprecyzowała jakich konkretnie postępowań dotyczy ponaglenie, nie wskazała dokładnego ich zakresu oraz oznaczeń. Stanowi to w ocenie Kolegium brak formalny i skutkuje niemożliwością rozpatrzenia ponaglenia. Skarżąca w odpowiedzi na wezwanie organu podała zbyt ogólnikowy zakres, co nie pozwala nie wyodrębnienie konkretnego jego przedmiotu i rozpatrzenie ponaglenia. SKo podał, że niezależnie od powyższego Burmistrz nie udzielił skarżącej odpowiedzi na zadane pytania. Kolegium nie przesądza czy żądane informacje są żądaniem udostępnienia informacji z przebiegu rozstrzygnięć w jej sprawie w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej aczkolwiek zwraca uwagę Burmistrzowi na bezwzględną konieczność udzielenia odpowiedzi wnioskodawczyni. SKO poinformowało Skarżącą, że w przypadku gdy żądanie zawarte w jej piśmie z 15 czerwca 2018r. jest żądaniem udzielenia informacje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i pozostaje nadal bez rozpoznania skarżącej przysługuje skarga do WSA bez konieczności ponaglenia. Skarżąca pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wskazała, że wnosi ją w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, opieszałości, niezałatwienia sprawy w terminie, bezczynności organu Burmistrza Miasta i Gminy. Wniosła o niezwłoczne załatwienie jej sprawy, o ustalenie osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi M. K. podała, że w sprawie świadczeń rodzinnych toczyły się postępowania przed organami, tut. Sądem i NSA w Warszawie które zostały rozstrzygnięte na jej korzyść, w związku z czym chciała wyjaśnić co było przyczyną wszczęcia tych postępowań. Podkreśliła, że nie udostępniono jej żądanych informacji w związku z czym zarzuca Burmistrzowi Gminy W. bezczynność. Powołała się na ustawę o dostępie do informacji publicznej i udzielone jej przez SKO pouczenie W odpowiedzi na skargę Burmistrz wskazał, że zadane przez skarżącą pytania odnosiły się do zakończonych procedur, lecz bez konkretnego ich wskazania. W ocenie organu pytania nie odnosiły się do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a strona ma możliwość dostępu do akt postępowania nawet po jego zakończeniu. Dalej Burmistrz wskazał, że gdyby skarżąca sprecyzowała swój wniosek- stosownie do wezwania SKO to organ udzieliłby odpowiedzi zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej p.p.s.a.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Niniejsza sprawa, jak podała skarżąca w skardze, dotyczy złożonego przez nią zapytania w trybie dostępu do informacji publicznej, regulowanego ustawą z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej: u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, dostępny j.w.). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Bez wątpienia Burmistrz Miasta i Gminy W. - jako organ władzy publicznej określony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż burmistrz jako organ wykonawczy gminy jest jednocześnie organem władzy publicznej, bowiem m.in. realizuje zadania publiczne przypisane gminie, a nadto uprawniony jest m.in. w związku z tymi zadaniami publicznym na podstawie odpowiednich upoważnień ustawowych do działania w formie władczej w postaci decyzji administracyjnych w stosunku do podmiotów usytuowanych na zewnątrz. Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej, przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2904/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12 – orzeczenia dostępne jw.). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. f u.d.i.p.); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W niniejszej sprawie skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji i wyjaśnień w kwestii ponownego wszczęcia postępowania w 2016 roku dotyczącym świadczeń rodzinnych, wychowawczych i specjalnych zasiłków opiekuńczych. Nie wskazała konkretnych decyzji. Skarżąca sformułowała 5 pytań we wniosku. Jak wynika z akt sprawy Organ nie udzielił skarżącej żadnej odpowiedzi na wniosek, w tym nie ustosunkował się do zasadniczej kwestii- czy żądane przez skarżącą informacje (wszystkie lub niektóre) są informacją publiczną, czyniąc to dopiero w odpowiedzi na skargę. Jak już wyżej wskazano, organ uznając, że sformułowane we wniosku pytania nie dotyczą informacji publicznej winien był pisemnie ustosunkować się do wniosku i zawiadomić skarżącą z jakich powodów konkretnych informacji za publiczne i podlegające udostępnieniu nie uznał, czego zaniechał. O ile celem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest uzyskiwanie odpowiedzi na wszelkie kwestie interesujące podmioty zewnętrzne, nie jest nim też realizowanie uprawnień strony, które wynikają z k.p.a., w tym dostęp do akt administracyjnych to wskazać należy, że w niniejszej sprawie Burmistrz nawet nie postarał się wyjaśnić z jakich przyczyn nie uznał żądanych informacji za możliwe do uzyskania w trybie dostępu do informacji publicznej. Analizując pismo skarżącej z 15 czerwca 2018r. wyjaśnić należy, że nie zostało sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości co do trybu w jakim jest składane. Dopiero w skardze skarżąca podała, że składa go w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz po otrzymaniu tego pisma, powziąwszy wątpliwości nie zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie żądania, pozostawiając pismo bez odpowiedzi przez wiele miesięcy. Nie ustalił, na które z zadanych pytań skarżąca może otrzymać odpowiedź analizując treść decyzji czy akt a które dotyczące faktów winny być udostępnione w trybie informacji publicznej. Tryb postępowania przed organami, udokumentowany podział czynności poszczególnych pracowników, migracja akt czy korzystanie z konkretnej profesjonalnej obsługi prawnej przez organu są informacjami, które mieszczą się w zakresie informacji publicznej. Akta spraw administracyjnych, z wyjątkiem części podlegających wyłączeniom wynikającym z ochrony danych osobowych, czy objętych tajemnicą ustawowo chronioną, stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK [...] oraz wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK [...]). Informacją publiczną są też dokumenty związane z podziałem czynności w urzędzie, odnotowywane czynności, z wyłączeniem wynikającym z ustaw. W związku z tym Burmistrz niewłaściwie ocenił- przynajmniej w części, czy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Organ mając wątpliwości winien był zwrócić się do strony o sprecyzowanie pytań, a następnie ocenić i uargumentować, czy żądane informacje spełniają przesłanki z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Pozostawiając jednak wniosek skarżącej bez odpowiedzi organ dopuścił się bezczynności. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznał, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności, gdyż w terminie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p nie została udzielona odpowiedź. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącej z 15 czerwca 2018 r. W ocenie sądu bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Jak wskazuje się w orzecznictwie rażące naruszenie prawa w przypadku bezczynności organu oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. II SAB/Gd 66/18 - wyrok WSA Gdańsk z dnia 18-09-2018, II SAB/Gl 19/18 - wyrok WSA Gliwice z dnia 21-09-2018, dostępne w bazie orzeczeń CBOSA). W przedmiotowej sprawie mimo długiej bezczynności, biorąc pod uwagę również pisma skarżącej, które wnosiła w sprawie jako skargi na działanie organu czy ponaglenie, treść żądania, w którym wskazała, że występuje jako strona nie mająca dostępu do akt, a także fakt, że żądanie sprecyzowała dopiero w skardze, Sąd uznał, że nie można dopatrzeć się oczywistego lekceważenia obowiązków wynikających z tej konkretnej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów sądowych w kwocie [...]zł, jako kosztów uiszczonego wpisu od skargi. Końcowo dodać należy, że w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie bowiem z tym przepisem: jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120).