II SAB/Gl 19/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi E. T. i S. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy B. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. stwierdza, że organ Wójt Gminy B. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 60 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. wymierza organowi grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. T. i S. T. w dniu [...] r. złożyli wniosek do Wójta Gminy B. o rozgraniczenie nieruchomości położonej w G., tj. działki nr [...] z działkami sąsiednimi. Pismem z dnia [...] r. skierowano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej (dalej SKO) na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.) zażalenie. SKO postanowieniem z dnia [...]r. wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy w ciągu 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, a także zarządziło wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Skargę na przewlekłość postępowania złożyli E. T. i S. T.. W uzasadnieniu podano m. in., że postępowanie prowadzone jest wadliwie i przewlekle. Wskazali na nieprawidłowości w działaniu geodety i że zniszczono im ogrodzenie. Wskazali również na koszty postępowania rozgraniczeniowego i brak podstaw, by to oni mieli je ponosić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał na czynności wykonane w toku postępowania. W dniu [...] r. została zawarta umowa z geodetą na wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic wskazanej we wniosku skarżących działki, w terminie 5 miesięcy licząc od zawarcia umowy. Na krótszy termin wykonania zlecenia geodeta nie wyraził zgody. Skarżący złożyli do sprawy rozgraniczeniowej pismo, w którym przede wszystkim informowali, iż nie pokryją kosztów geodety. Ze względu na fakt, że strony postępowania nie były zainteresowane prowadzeniem rozgraniczenia, bowiem ich przebieg był im znany oraz ze względu na treść pism skarżących, Wójt Gminy B. uznał wszczęte z wniosku skarżących postępowanie rozgraniczeniowe za bezprzedmiotowe i decyzją z [...] r. umorzył to postępowanie. W efekcie odwołania skarżących SKO w Bielsku-Białej decyzją z [...] r. uchyliło decyzję umarzającą i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Prowadząc ponownie postępowanie rozgraniczeniowe Wójt Gminy zawiadomieniem z [...]r. poinformował strony, iż rozgraniczenie nieruchomości obejmującej działkę skarżących z działkami sąsiednimi wymaga wstąpienia w charakterze strony nowych właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ponadto w wyniku prac geodezyjnych okazało się, że z racji istnienia "trójgranic" zachodzi konieczność rozszerzenia zakresu rozgraniczenia o działki nr [...] oraz [...] , [...] w B. i uznania za strony postępowania inne osoby. W związku z powyższym Wójt Gminy B. wydał dnia [...] r. postanowienie, które rozszerzyło zakres postępowania. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania ([...]r.) ustalono, że właściciele działki nr [...] nie żyją. Na organie prowadzącym postępowanie rozgraniczeniowe spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania. Opis podejmowanych przez organ działań i czynności potwierdza, iż organ zmierzał do należytego załatwienia sprawy i nie podejmował żadnych czynności pozornych, które przedłużałyby postępowanie i nie prowadziły do wydania rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia (poprzednio zażalenia), o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano m. in. zmiany w zakresie regulacji art. 37 k.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia – w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a., dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Taki sam charakter miało poprzednio zażalenie. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei w poprzednim stanie prawnym NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W ogólnym zarysie orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Mając powyższe ustalenia wskazać należy, że postępowanie prowadzone było przewlekle, o czym świadczy jego długotrwałość, wielokrotnie przekraczająca wyznaczone ustawowo terminy. Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi. Przede wszystkim długotrwałość postępowania jest niezaprzeczalna. W szczególności zauważyć należy, że wniosek został złożony w [...] r., a postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego wydano [...] r. Nie mają tu znaczenia ewentualne trudności techniczne związane ze znalezieniem geodety, który podjąłby się wykonania prac. Strona nie może ponosić konsekwencji tego rodzaju sytuacji, od niej niezależnej. Nadto decyzja o umorzeniu postępowania okazała się niezasadna i SKO decyzją z [...] r. przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Niezasadne umorzenie postępowania wydłużyło je po raz kolejny. Z kolei fakt istnienia tzw. "trójgranic" nie jest okolicznością, która powstała w toku postępowania, a co najwyżej została ujawniona na pewnym etapie (zob. zawiadomienie Wójta z [...] r. oraz pismo geodety z [...] .). O tej okoliczności organ powinien był mieć wiedzę już od wczesnego etapu postępowania, dookreślając prawidłowo strony postępowania. Tymczasem okoliczność ta została ujawniona długi czas po wszczęciu postępowania i konieczne było rozszerzenie jego zakresu, co uczyniono postanowieniem [...] r. Nie ma znaczenia, że wcześniej organ mógł wiedzy takiej nie posiadać, bowiem został poinformowany przez geodetę o tym fakcie z opóźnieniem. Odpowiada on za dobór geodetów, którzy wykonują na jego zlecenie poszczególne czynności. SKO w postanowieniu z [...] r. również dopatrzyło się przewlekłości postępowania, a wyznaczony przez nie termin na załatwienie sprawy minął. Sprawa mimo to nie została zakończona. Z tych względów Sąd skargę uwzględnił w zakresie przewlekłości i zobowiązał Wójta Gminy do wydania aktu w terminie 60 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z powodu przewlekłości postępowania, która miała charakter rażący, Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 złotych w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Będzie to kwota adekwatna, by zdyscyplinować organ, celem sprawnego zakończenia postępowania. W oparciu o art. 200 p.p.s.a. zasądzono od Wójta na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.