II OSK 993/18

Dnia 2 kwietnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. oraz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1049/17 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. – Delegatura w T. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wyrokiem z 21 listopada 2017 r., sygn. II SA/Kr 1049/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. – Delegatura w T. (dalej: [...] WIOŚ) z [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów I. uchylił zaskarżone zarządzenie; II. zasądził od [...] WIOŚ na rzecz strony skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Na podstawie ustaleń pozaplanowej problemowej interwencyjnej kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. - Delegatury w T. w dniach [...] marca 2017 r., [...] marca 2017 r. i [...] maja 2017 r. w [...] Spółka z o.o., ul. [...],[...] N. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska. W związku z powyższym Kierownik Delegatury w T. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K., działający z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zarządził w pkt 1 ich usunięcie. W toku kontroli stwierdzono, że spółka posiada decyzję Marszałka Województwa [...] znak [...] z [...] października 2014 r., zmienioną decyzjami znak [...] z [...] maja 2015 r. i znak [...] z [...] grudnia 2016 r., w której udzielono zezwolenia na przetwarzanie w procesie odzysku na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "[...] – [...]" w m. S. (działka o nr ewid. [...]) następujących rodzajów odpadów: - ex 10 01 01 - żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłowni wymienionych w 10 01 04) - niepochodzące z palenisk fluidalnych, w ilości 20 000 Mg; - ex 10 01 80 - mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych - niepochodzące z palenisk fluidalnych, w ilości 70 000 Mg. Organ wskazał, że w ramach prowadzonych czynności kontrolnych w dniu [...] marca 2017 r. w południowo - wschodniej części działki o nr ewid. [...], w obrębie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "[...] – [...]" w m. S., stwierdzono obecność substancji stałej, sypkiej o kolorze brunatnym i wyczuwalnym zapachu cementowo - wapiennym. Substancja ta została zdeponowana od strony drogi gminnej S. – Ż. (działka drogowa nr ewid. [...]) przy granicy z działką o nr ewid. [...] i zepchnięta spycharką po skarpie wyrobiska piasku. Na podstawie przedłożonej faktury sprzedaży [...] z [...] marca 2017 r. wystawionej przez firmę [...] S.A., [...] w K. ustalono ilość dostarczonej na teren wyrobiska substancji na 2123,42 Mg. Nadto na podstawie badań laboratoryjnych wykonanych przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K., ustalono, że zawartość chlorków w pobranych próbkach substancji znajdujących się na terenie i działki o nr ewid. [...] w m. S., wynosząca odpowiednio 1,7 % i 1,65 % przekracza wartość dopuszczalną (0,3%) określoną w pkt 4 Aprobaty Technicznej IBDiM Nr [...] z [...] marca 2015 r. Organ wskazał, że zgodnie z zapisem znajdującym się w pkt 1.2.2. decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2014 r., zmienionej decyzją z [...] grudnia 2014 r. w której udzielono firmie [...] S.A., [...] w K. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji odzysku odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne o zdolności produkcyjnej większej niż 10 ton na dobę: "produkt niespełniający wymagań aprobaty technicznej – jest zawracany do procesu R5 lub sklasyfikowany jako odpad 16 03 04 i przekazywany do zagospodarowania poza teren instalacji objętej niniejszą decyzją". W związku z powyższym organ stwierdził, że znajdująca się na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "[...] – [...]" w m. S. (działka o nr ewid. [...]) substancja określana według Aprobaty Technicznej IBDiM Nr [...] z [...] marca 2015 r. jako "Granulat cementowy [...]" (kruszywo sztuczne z materiałów odpadowych do nie związanych i związanych hydraulicznie materiałów do dróg i betonów), ze względu na bardzo dużą zawartość chlorków nie spełnia wymagań ww. Aprobaty Technicznej IBDiM i jest odpadem, klasyfikowanym zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów pod kodem 16 03 04 - nieorganiczne odpady inne niż wymienione w 16 03 03,16 03 80. Tym samym stwierdzono, że [...] Sp. z o.o. nie posiada wymaganego zezwolenia na ich przetwarzanie. W toku postępowania ustalono również, że obowiązki nałożone na [...]Sp. z o.o., w pkt IV decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2014 r., zmienionej decyzjami z [...] maja 2015 r. i z [...] grudnia 2016 r., dotyczące: uszczelnienia gliną lub iłem dna i skarp bocznych części wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "[...] – [...]" w m. S.; przemieszczeniu zdeponowanych w północnej części wyrobiska odpadów o kodzie 10 01 80 na uszczelnioną gliną lub iłem południową część wyrobiska, nie zostały zrealizowane. Według organu, stan stwierdzony w trakcie kontroli stanowi naruszenie art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.). Strona skarżąca w dniu [...] maja 2017 r. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które organ udzielił stronie skarżącej odpowiedzi, że brak jest podstaw do uchylenia pkt. 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga "[...]" Sp. z o.o. w N. – dalej strona skarżąca na powyższe zarządzenie pokontrolne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 21 listopada 2017 r., sygn. II SA/Kr 1049/17 wskazał, że skarga okazała się uzasadniona, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd I instancji wyjaśnił, że dokonuje kontroli aktu, niezależnie od zarzutów skargi, co oznacza, że ma prawo i obowiązek uwzględnić elementy w skardze nie podniesione. Sąd I instancji dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w zakresie wykraczającym poza zarzuty skargi. Kontrola została dokonana w aspektach istotnych, w ocenie Sądu I instancji, dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Według Sądu I instancji, podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Bezwzględny wymóg takiego dokumentowania źródłowego dotyczy w sposób oczywisty tych ustaleń faktycznych (także w zakresie stanu prawnego wynikającego z czynności prawnych), które są podstawą do wydania zarządzenia pokontrolnego. Nie dotyczy zatem tych elementów stanu faktycznego, które dla wydania tego zarządzenia są prawnie relewantne. Mając powyższe na uwadze, dokonując kontroli legalności skarżonego aktu, Sąd I instancji w pierwszym rzędzie dokonał oceny wydanego zarządzenia pokontrolnego z punktu widzenia tego, czy ustalenia faktyczne, dokonane przez organ, zostały oparte na prawidłowo przeprowadzonym – pod względem formalnym – postępowaniu dowodowym. W dalszej kolejności Sąd I instancji ocenił zastosowany wzorzec kontroli (stan prawny) pod kątem prawidłowości wniosków organu. Według Sądu I instancji, opisany wyżej sposób kontroli nie jest możliwy do zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił, że będący przedmiotem oceny protokół kontroli nr [...] stanowi część akt administracyjnych (k.7 akt). W kwestii ustaleń faktycznych, w punkcie 1.1 protokołu zawarto informacje o kontrolowanym podmiocie, zaś w punkcie 1.2 zawarto ustalenia w zakresie przestrzegania zasad ochrony środowiska zgodnie z celem kontroli. W punkcie 2 wskazano zaistniałe naruszenia, zaś punkty 3-4 pominięto jako bezprzedmiotowe ("popełnione wykroczenia" i "inne zagadnienia"). Natomiast w punkcie 5 wskazano, że integralną częścią protokołu są załączniki w postaci: 1) upoważnienia do kontroli, 2) zawiadomienia o zawieszeniu czynności kontrolnych, 3) notatki służbowej z [...] marca 2017 r., 4) dokumentacji fotograficznej z [...] i [...] marca 2017r., 5) Protokołu oględzin z [...] marca 2017 r., 6) raporty z badań z [...] kwietnia 2017 r., 7) raporty z badań z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że wskazany protokół został Sądowi I instancji przedstawiony bez załączników, o których mowa w punkcie 5 protokołu. Z tego wynika, że nie można zweryfikować ustaleń faktycznych organu poczynionych w oparciu o notatkę służbową, protokół oględzin oraz raporty z badań. Oznacza to, że nie poddają się weryfikacji ustalenia organu dotyczące czynności kontrolnych w dniu [...] marca 2017r. w południowo-wschodniej części działki nr ewid. [...] w obrębie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "[...]-[...]" w m. Sieradza w zakresie stwierdzeń dotyczących miejsca zdeponowania "substancji stałej, sypkiej o kolorze brunatnym i wyczuwalnym zapachu cementowo – wapiennym", czyli (co bezsporne) "granulatu cementowego [...]". Zdaniem Sądu I instancji, podobnie nie udokumentowano wyników badań laboratoryjnych co do zawartości chlorków w granulacie. Trudno zatem jednoznacznie stwierdzić prawidłowość zarządzenia pokontrolnego w zakresie: 1) miejsca składowania substancji – granulatu cementowego [...] w wyrobisku; 2) okoliczności, czy produkt spełnia czy też nie wymagania aprobaty technicznej. W ocenie Sądu I instancji, powołane okoliczności faktyczne są podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego, gdyż dotyczy ono: 1) konieczności zaprzestania działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 16 03 04, bowiem wedle organu uznanie za odpad zależy od faktu, że produkt nie spełnia wymagań aprobaty technicznej, 2) uszczelnienia podłoża i skarp, przy czym określenie miejsca składowania ma znaczenie dla stwierdzenia, czy jest to miejsce wymagające uprzedniego uszczelnienia podłoża i skarp. Wobec tego zgodnie z tym, co powiedziano na wstępie, wspomniane okoliczności faktyczne winny być prawidłowo udokumentowane. Brak takiej dokumentacji, w postaci załączników, dyskwalifikuje przedstawiony protokół z punktu widzenia wymagań formalnych. Przedstawione zarządzenie pokontrolne nie daje się także według Sądu I instancji zweryfikować pod względem zgodności z wzorcem, a to wskazanymi decyzjami organów administracji. Kluczową dla treści wydanego zarządzenia jest decyzja Marszałka Województwa [...] znak [...] z [...] października 2014 r., zmieniona decyzjami znak [...] z [...] maja 2015 r. i znak [...] z [...] grudnia 2016 r., w której, jak twierdzi organ, udzielono zezwolenia na przetwarzanie w procesie odzysku na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego piasku "[...] – [...]" w m. S. (działka o nr ewid. [...]) następujących rodzajów odpadów: - ex 10 01 01- żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłowni wymienionych w 10 01 04) - niepochodzące z palenisk fluidalnych, w ilości 20 000 Mg; - ex 10 01 80 - mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych - niepochodzące z palenisk fluidalnych, w ilości 70 000 Mg. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja ta zawierać miała punkt IV, który stanowił dla organu wzorzec kontroli oraz podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego odnośnie uszczelnienia podłoża i skarp wyrobiska poeksploatacyjnego. Decyzja ta wraz z decyzjami ją zmieniającymi nie została dołączona do protokołu kontroli, a tylko fragmentarycznie cytowana przez organ, co oczywiście jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy decyzja stanowi podstawę zarządzenia pokontrolnego. Sąd I instancji wyjaśnił również, że w zarządzeniu powołuje się też organ na decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2014 r. znak [...], zmienioną decyzją z [...] grudnia 2014 r. znak [...] dotyczącą pozwolenia zintegrowanego dla firmy [...] S.A. dla instalacji odzysku odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Ta decyzja również nie została dołączona do protokołu, choć także stanowi podstawę rozważań organu, podobnie jak aprobata techniczna Nr [...]. W świetle powyższego według Sądu I instancji, nie poddaje się kontroli prawidłowość wniosków wynikłych z zestawienia ustaleń faktycznych (pomijając brak ich udokumentowania) z wzorcem kontroli w postaci wskazanych decyzji, przy czym przede wszystkim chodzi tutaj o zezwolenie udzielone spółce "[...]". Sąd I instancji stwierdził, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane w oparciu o wadliwy protokół, albowiem nie udokumentowany w zakresie ustaleń faktycznych i nie dający się zweryfikować pod względem zgodności z wzorcem kontroli, a to decyzjami właściwych organów, z uwagi na ich brak Sąd I instancji uznał, że wobec zaistnienia przesłanek formalnej wadliwości protokołu i konsekwencji tego w postaci formalnej wadliwości zarządzenia, co stanowiło przyczynę jego uchylenia, nie ma potrzeby ustosunkowywania się do zarzutów skargi. Ponadto skarga koncentruje się na elementach mniej istotnych w ocenie Sądu. Bowiem kluczowym dla niniejszej sprawy byłoby ustalenie, na podstawie właściwych decyzji, jakie materiały może – po uprzednim uszczelnieniu- umieszczać w wyrobisku spółka [...] i w jakim miejscu wyrobiska. W szczególności, dysponując decyzjami, można by ustalić, czy poza odpadami określonymi w zezwoleniu, Spółka może umieszczać w wyrobisku inne materiały. Jeśli bowiem nie może, to rozważania na temat zgodności z aprobatą techniczną produktu pod nazwą "granulat cementowy [...]", a w szczególności co do procedury prostowania aprobaty, są bezprzedmiotowe, podobnie jak rozważania, czy materiał ten może być użyty do rekultywacji. Jednak tę okoliczność można by ustalić tylko w oparciu o kompletny protokół kontroli, zawierający wspomniane wyżej decyzje administracyjne, co w niniejszym przypadku nie jest możliwe. Podobnie, nietrafne byłyby rozważania dotyczące konsekwencji braku terminu dla uszczelnienia wyrobiska, gdyby jasno można ustalić, czy materiał pod nazwą "granulat cementowy [...]" był wysypywany w miejscu, które zostało przeznaczone do uszczelniania. Jeśli bowiem tak było, to kwestia braku określenia terminu nie ma znaczenia, gdyż jest oczywistym, że nie wolno spółce wysypywać czegokolwiek w miejscu przeznaczonym do uszczelnienia – bez takiego uszczelnienia. W ocenie Sądu I instancji, ta okoliczność nie da się stwierdzić jednoznacznie bez ustaleń faktycznych opartych o protokół oględzin, załączony do protokołu kontroli. Nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, czy miejsce określone jako południowa część wyrobiska, gdzie miał zostać rozplantowany materiał uszczelniający ( przyjmując, że taka jest treść zezwolenia dla Spółki) – jest tą samą częścią wyrobiska, gdzie stwierdzono obecność granulatu cementowego. Zdaniem Sądu I instancji, braki formalne protokołu przedstawionego Sądowi uniemożliwiają jego kontrolę oraz wyciąganie jakichkolwiek wniosków, stąd też w oparciu o powołane przepisy orzeczono jak na wstępie. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesione zostały dwie skargi kasacyjne na wyrok Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej [...] WIOŚ (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Sądowi I instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: - przepisów art. 12 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688, ze zm., dalej: u.i.o.ś.), poprzez nietrafne przyjęcie, że podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli prawidłowo udokumentowane w sposób wskazany w orzeczeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w następstwie czego doszło do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane w oparciu o wadliwy protokół, albowiem nie udokumentowany w zakresie ustaleń faktycznych i niedający się zweryfikować pod względem zgodności z wzorcem kontroli, a to decyzjami właściwych organów, w wyniku czego doszło do uchylenia wydanego zarządzenia pokontrolnego, - nadto poprzez nietrafne przyjęcie, że ustalenia kontroli nie zostały prawidłowo udokumentowane, bowiem pomimo wskazania w treści protokołu załączników jak również w związku z powołaniem się w treści protokołu na decyzje, w tym notatki służbowej z [...] marca 2017 r., dokumentacji fotograficznej z [...] i [...] marca 2017 r., protokołu oględzin z [...] marca 2017 r., raportów z badań z [...] kwietnia 2017 r., raportów z badań z [...] kwietnia 2017 r., decyzji Marszałka Województwa [...] znak [...] wraz z decyzjami zmieniającymi (znak [...],[...], decyzji Marszałka Województwa [...] znak [...] wraz z decyzją zmieniającą znak [...], aprobaty technicznej nr [...], nie zostały one przedstawione Sądowi I instancji, w wyniku czego protokół został uznany przez Sąd I instancji za wadliwy, bez badania treści tychże załączników przez Sąd I instancji. Sądowi I instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania tj.: - przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji wezwania organu do przedłożenia oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów m. in. w postaci notatki służbowej z [...] marca 2017 r., dokumentacji fotograficznej z [...] i [...] marca 2017 r., protokołu oględzin z [...] marca 2017 r., raportów z badań z [...] kwietnia 2017 r., raportów badań z [...] kwietnia 2017 r., decyzji Marszałka Województwa [...] znak [...] wraz z decyzjami zmieniającymi (znak [...],[...]), decyzji Marszałka Województwa [...] znak [...] wraz z decyzją zmieniającą znak [...], aprobaty technicznej nr [...], i w konsekwencji niezasadne wydanie wyroku uchylającego zarządzenie pokontrolne w warunkach błędnego przeświadczenia, że zarządzenie to zostało wydane w oparciu o wadliwy protokół albowiem nie udokumentowany w zakresie ustaleń faktycznych i niedający się zweryfikować pod względem zgodności z wzorcem kontroli, a to decyzjami właściwych organów. W skardze kasacyjnej organu wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych; oraz 3) zrzeczono się rozprawy W skardze kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o odpadach w zw. z art. 12 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzez błędne uznanie, że termin wykonania obowiązków wynikających z decyzji o przetwarzaniu odpadów jest irrelewantny dla sprawy, w sytuacji gdy od oceny znaczenia braku tego terminu zależy ustalenie prawidłowości działań Skarżącego, a w szczególności prawidłowości wykonania decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2014 r. z późniejszymi zmianami i ustalenie istnienia ewentualnych naruszeń. W związku z powyższym wniesiono: 1. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i uchylenie zarządzenia [...] WIOŚ w K. — Delegatura w T. z [...] maja 2017 r. znak sprawy [...], a także zawarcie w ocenie prawnej i wskazaniach co do dalszego postępowania stanowiska, zgodnie z którym brak upływu terminu do wykonania obowiązków wynikających z pkt IV decyzji Marszalka Województwa [...] z [...] października 2014 r. z późniejszymi zmianami, powoduje, że nie można przypisać skarżącemu naruszenia tego punktu decyzji, 2. o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczono, że skarżący zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, "[...]" Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Obie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że ma rację skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji z naruszeniem normy wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. zaniechał wezwania organu do przedłożenia oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej m. in. w postaci notatki służbowej z [...] marca 2017 r., dokumentacji fotograficznej z [...] i [...] marca 2017 r., protokołu oględzin z [...] marca 2017 r., raportów z badań z [...] kwietnia 2017 r., raportów badań z [...] kwietnia 2017 r., decyzji Marszałka Województwa [...] znak [...] wraz z decyzjami zmieniającymi, decyzji Marszałka Województwa [...] znak [...] wraz z decyzją zmieniającą znak [...], aprobaty technicznej nr [...] i w konsekwencji niezasadne wydanie wyroku, w którym uchylił zarządzenie pokontrolne w warunkach błędnego przeświadczenia, że zarządzenie to zostało wydane na podstawie wadliwego protokołu albowiem nie był on udokumentowany w zakresie ustaleń faktycznych i nie można było go zweryfikować pod względem zgodności z wzorcem kontroli, a to decyzjami właściwych organów. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2017 r., sygn. II FSK 854/14, LEX nr 2315799, według którego "(...) orzekanie sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy, w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a., nie oznacza podejmowania rozstrzygnięcia wyłącznie na gruncie przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę akt, lecz wszystkich materiałów dowodowych zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli z lektury akt sprawy wynika, że zgromadzony został stosowny materiał dowodowy, lecz nie przesłano sądowi administracyjnemu kompletnych akt sprawy, to obowiązkiem tego sądu jest ich skompletowanie. W razie, gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy sąd wojewódzki nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji oddalenia skargi mimo, że Sąd I instancji miał pełną wiedzę o niekompletnych aktach sprawy i wydając wyrok bez wcześniejszego wezwania organu do przesłania Sądowi pełnych akt sprawy pominął istotną część tych akt. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wiedział, że akta przesłane Sądowi nie są kompletne i mimo stwierdzonych braków wydał wyrok. W rezultacie Sąd I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K.-Delegatura w T. z [...] maja 2017 r. w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w niniejszej sprawie doszło, ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę mimo niekompletnych akt sprawy. Zasługiwał na uwzględnienie także zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej skarżącego kasacyjnie. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji przedwcześnie uznał, że odpady znajdujące się w miejscu przeznaczonym do uszczelnienia w każdym wypadku będą wskazywać na naruszenie przez skarżącego kasacyjnie wymagań zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Skoro Sąd I instancji na str. 13 uzasadnienia wyroku wyraził pogląd, że trudno jednoznacznie stwierdzić prawidłowość zarządzenia pokontrolnego w zakresie: 1) miejsca składowania substancji – granulatu cementowego [...] w wyrobisku; 2) okoliczności, czy produkt spełnia czy też nie wymagania aprobaty technicznej, to przedwcześnie stwierdził na str. 15 uzasadnienia wyroku, że "nietrafne byłyby rozważania dotyczące konsekwencji braku terminu dla uszczelnienia wyrobiska, gdyby jasno można ustalić, czy materiał pod nazwą «granulat cementowy [...]» był wysypywany w miejscu, które zostało przeznaczone do uszczelnienia. Sąd I instancji dalej w oderwaniu od akt sprawy argumentuje, że jeśli bowiem tak było, to kwestia braku określenia terminu nie ma znaczenia, gdyż jest oczywistym, że nie wolno spółce wysypywać czegokolwiek w miejscu przeznaczonym do uszczelnienia – bez takiego uszczelnienia. Według Sądu I instancji "jednak i ta okoliczność nie da się stwierdzić jednoznacznie bez ustaleń faktycznych opartych o protokół oględzin załączony do protokołu kontroli". Z powyższych rozważań uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji wyprowadził merytoryczne wnioski na podstawie niekompletnych akt sprawy i jednocześnie stwierdził, że braki formalne protokołu przedstawionego Sądowi uniemożliwiają jego kontrolę oraz wyciągnięcie jakichkolwiek wniosków. Wcześniej na str. 14 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji również stwierdza, że nie poddaje się kontroli prawidłowość wniosków wynikłych z zestawienia ustaleń faktycznych. Argumentacja Sądu I instancji jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony Sąd I instancji stwierdza na str. 14, że nie poddaje się kontroli prawidłowość wniosków wynikłych z zestawienia ustaleń faktycznych, a następnie na str. 15 przedstawia wnioski merytoryczne dotyczące ewentualnych konsekwencji braku terminu dla uszczelnienia wyrobiska oraz tego, że nie wolno spółce wysypywać czegokolwiek w miejscu przeznaczonym do uszczelnienia – bez takiego uszczelnienia, zaznaczając jednocześnie, że braki formalne protokołu przedstawionego Sądowi uniemożliwiają jego kontrolę oraz wyciągnięcie jakichkolwiek wniosków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucane w skardze kasacyjnej skarżącego kasacyjnie rozważania merytoryczne Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie są co najmniej przedwcześnie. W świetle przedstawionych argumentów zarzuty skargi kasacyjnej skarżącego kasacyjnie dotyczące naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. należało uznać za zasadne, a stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, za nieprawidłowe. Usprawiedliwione są więc zarzuty naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. i dlatego zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, z jednoczesnym przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.