II SA/Wa 27/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej oddala skargę Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] listopada 2018 r. [nr [...]] - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. T., utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2017 r. [nr [...]] o odmowie przyznania skarżącemu emerytury specjalnej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący B. T. pismem z [...] czerwca 2016 r. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie emerytury specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.), w zamian za nieotrzymanie zasądzonego wynagrodzenia (123.608,54 zł oraz odsetki) za projekt racjonalizatorski skrótu trasy kolektora [...] w [...] odprowadzającego ścieki komunalne z części miasta do oczyszczalni w [...], który był realizowany przez [...] Wnioskodawca dodał, że jest pomysłodawcą koncepcji powołania [...] i encyklopedycznego dzieła pt. [...] wydanego w 2005 r. przez Wydawnictwo [...] w P. oraz autorem zmian w heraldyce polskiej. Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] stycznia 2017 r. którą utrzymał w mocy decyzją z [...] marca 2017r. odmówił przyznania B. T. emerytury specjalnej. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o FUS, uzasadniający przyznanie świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika, aby wnioskodawca posiadał niepowtarzalne zasługi w dziedzinie (racjonalizatorstwa i wynalazczości) zasługujące na szczególne uhonorowanie. Wyjaśnił, że Wojewoda [...], do którego wystąpił o informację, czy jego zdaniem dotychczasowa działalność skarżącego uzasadnia uhonorowanie go świadczeniem emerytalnym przyznawanym w szczególnym trybie, stwierdził, że nie znalazł podstaw do przyznania B. T.emerytury specjalnej. Organ zauważył, że kwota, której wypłaty domaga się wnioskodawca w formie comiesięcznej emerytury specjalnej bądź jednorazowej wypłaty zadośćuczynienia (123.508,54 zł wraz z odsetkami) odpowiada wysokości wynagrodzenia za projekt, zasądzonego od [...] na jego rzecz przez Sąd Okręgowy w [...] w wyroku z [...] grudnia 2000 r., które nie zostało wyegzekwowane z uwagi na upadłość likwidacyjną przedsiębiorstwa i brak możliwości zaspokojenia wszystkich wierzycieli z kwot uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości oraz środków trwałych i wierzytelności. Bezskuteczność egzekucji nie jest jednak przesłanką do przyjęcia, że w przypadku skarżącego miało miejsce szczególne (nadzwyczajne) zdarzenie losowe uzasadniające przyznanie świadczenia. Uzasadnienia w przyznaniu skarżącemu świadczenia nie można również poszukiwać w wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z [...] kwietnia 2006 r. oddalającym apelację skarżącego od wyroku Sądu Okręgowego w W. z [...] września 2005 r. o oddaleniu jego powództwa przeciwko Skarbowi Państwa - Sądowi Okręgowemu w W. o zapłatę należnego wynagrodzenia z ustawowymi odsetkami oraz odszkodowania za przewlekłość procesową (z uwagi na brak związku przyczynowego między przewlekłym prowadzeniem postępowania sądowego a szkodą rozumianą jako równowartość należności zasądzonej wyrokiem, którego egzekucja okazała się bezskuteczna, wobec ogłoszenia w kilka miesięcy po wyroku upadłości dłużnika). Emerytura w trybie specjalnym nie jest bowiem odszkodowaniem (zadośćuczynieniem czy rekompensatą) za doznaną krzywdę i nie jest "alternatywą" dla niekorzystnych wyroków sądowych. W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów dodał, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 22 sierpnia 2006 r. stwierdził naruszenie prawa skarżącego do rzetelnego procesu sądowego (art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) z uwagi na przewlekłość postępowania sądowego z jego powództwa o odszkodowanie z tytułu wykorzystywania projektu i zasądził na jego rzecz kwotę 3.000 euro tytułem zadośćuczynienia za szkodę moralną wyrządzoną stwierdzonym naruszeniem Konwencji. Rząd polski wypłacił skarżącemu zasądzone zadośćuczynienie. Zdaniem organu, podnoszona przez skarżącego trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającej przesłanki dla przyznania mu emerytury specjalnej, ponieważ nie jest to świadczenie socjalne i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2018 r. II SA/Wa 818/17 uwzględnił skargę B. T.i uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] marca 2017 r. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie mieścił się w granicach uznania administracyjnego i została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny dlaczego w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie dokonał samodzielnej oceny osiągnięć skarżącego, nie ocenił, czy wnioskodawca wyróżnia się z grona innych racjonalizatorów i wynalazców oraz ocenił znaczenia jego wniosku racjonalizatorskiego (na podstawie np. dokumentacji dotyczącej tego wniosku) i w sposób nieuzasadniony powołał się na pismo Wojewody [...]. z [...] października 2016 r. w którym organ nie przedstawił żadnej argumentacji dotyczącej wniosku racjonalizatorskiego skarżącego (stwierdził, że obecnie nie jest możliwa ocena "skutków ekonomicznych i znaczenia dla miasta" wniosku racjonalizatorskiego skarżącego z 1978 r.) i podał, że "nie widzi przesłanek do przyznania przez Prezesa Rady Ministrów emerytury specjalnej". W zaleceniach (wytycznych) co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do dokonania oceny, w oparciu o złożony do akt sprawy obszerny materiał dowodowy, czy wniosek racjonalizatorski skarżącego można potraktować jako wybitne, niepowtarzalne osiągnięcie. Sąd dodał, że to na skarżącym spoczywa zasadniczo obowiązek przedłożenia dokumentów i danych, które miałyby przemawiać za przyznaniem świadczenia specjalnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r. I OSK 1878/18 oddalił skargę kasacyjną Prezesa Rady Ministrów od wyroku WSA w Warszawie z 8 marca 2018 r. Sąd II instancji podzielił zapatrywanie WSA w Warszawie co do tego, że organ wydając decyzję opartą na tzw. uznaniu administracyjnym, nie dokonał wyczerpującej oceny zebranych w sprawie dowodów, jak również nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione i dowodów, na których oparł się wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. NSA zgodził się również z Sądem I instancji, że nie było dopuszczalne powołanie się przez Prezesa Rady Ministrów na pismo Wojewody [...] z [...] października 2016 r., które nie zawiera żadnej argumentacji, a jedynie krótką informację o braku możliwości oceny skutków ekonomicznych i znaczenia wniosku racjonalizatorskiego zgłoszonego przez skarżącego oraz o niestwierdzeniu przesłanek do przyznania emerytury specjalnej z tytułu jego pozostałej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ rozstrzygający sprawę całkowicie pominął w swoich rozważaniach efekt ekonomiczny projektu skarżącego, udokumentowany przez znajdujący się w aktach administracyjnych dowód w postaci kopii prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w W. z [...] grudnia 2000 r. o sygn. akt [...] (karty nr [...]), zasądzającego wynagrodzenie od pozwanego przedsiębiorstwa m. in. na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Okręgowy przedstawił szczegółowe wyliczenia, z których wynika, że efekty ekonomiczne - oszczędności z tytułu zastosowania projektu wyniosły 6.489.541,80 zł. Okoliczność ta znajduje liczne odniesienia w obszernej korespondencji skarżącego, który wielokrotnie w toku postępowania podkreślał korzyści ekonomiczne, jakich przysporzył krajowi jego projekt. Prezes Rady Ministrów, rozpoznając sprawę po wyroku, w dniu [...] października 2018 r. zwrócił się do skarżącego o przedłożenie "dokumentów i danych" przemawiających za przyznaniem emerytury specjalnej. Skarżący w odpowiedzi na to pismo, w piśmie z [...] października 2018 r. podniósł, że w toku postępowania w tej sprawie złożył kilkadziesiąt pism "dokumentujących w pełni fakt osiągnięcia ogromnego zawodowego sukcesu techniczno-ekonomicznego z zastosowania w Gospodarce Narodowej mojego projektu wynalazczego". W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2017 r. o odmowie przyznania skarżącemu emerytury specjalnej. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania i podkreślił, że decyzja o przyznaniu emerytury specjalnej o której mowa w art. 82 ustawy, jest decyzją uznaniową. Emerytura specjalna jest przyznawana osobom o szczególnych, niepowtarzalnych zasługach w określonej dziedzinie, ma ba ceku ich uhonorowanie. Może być jednak przyznana tylko wówczas, gdy te wybitne, szczególne zasługi są jasno i dokładnie udokumentowane. Odnosząc te ogólne rozważania do rozpatrywanej sprawy, organ stwierdził, że nie ma podstaw do uznania osiągnięć wskazywanych przez skarżącego jako wybitnych i niepowtarzalnych. Zdaniem organu z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skrót trasy kolektora [...] w [...] był rozwiązaniem wyjątkowym, wyróżniał się spośród innych świadectw racjonalizatorskich wydanych przez zakłady przemysłowe w minionym wieku, a przede wszystkim względem ogromnej ilości obiektów kanalizacyjnych w całym kraju. Także sam skarżący nie wyjaśnił, co go wyróżnia z grona innych inżynierów, wynalazców, racjonalizatorów, nie wykazał doniosłości, wyjątkowości podnoszonego projektu dla kraju. Prezes Rady Ministrów zauważył, że z wyroku Sądu Okręgowego z 2000 r. wynika, że projekt skarżącego decyzją [...] nr [...] z [...] października 1979 r. został uznany za projekt racjonalizatorski, niemniej jednak według biegłych "projekt nie jest projektem racjonalizatorskim, gdyż polegał jedynie na załatwieniu zgody na przebieg kolektora przez tereny zajmowane prze wojska radzieckie, zaś sam projekt był plagiatem". Podobnie koncepcja wnioskodawcy w zakresie powołania [...] i jego twórczość dotycząca heraldyki, w ocenie Prezesa Rady Ministrów, nie posiada znamion działalności wybitnej i wyjątkowej. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że z wniosku B. T. wynika, że emerytura specjalna ma być zadośćuczynieniem za brak możliwości skutecznego wyegzekwowania kwoty zasądzonej od [...] na jego rzecz przez Sąd Okręgowy w W. w wyroku z [...] grudnia 2000 r. sygn. akt [...]. Niemożności wyegzekwowania zasądzonego wynagrodzenia nie można traktować jako szczególnego (nadzwyczajnego) zdarzenia losowego, uzasadniającego przyznanie emerytury specjalnej. Emerytura specjalna nie jest bowiem formą odszkodowania, zadośćuczynienia czy rekompensaty za doznane krzywdy i nie jest alternatywą dla niekorzystnych wyroków sądowych w tym zakresie. Podstawą przyznania emerytury specjalnej nie może być również podnoszona przewlekłość postępowania sądowego oraz wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stwierdzający naruszenie prawa do rzetelnego procesu sądowego z uwagi na przewlekłość krajowego postępowania cywilnego. Natomiast podnoszone przez wnioskodawcę problemy finansowe i zdrowotne, bez wykazania przesłanek uzasadniających uznanie jego sytuacji za szczególną w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy, nie daje podstawy do przyznania emerytury specjalnej. Emerytura specjalna nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana po uchyleniu przez Sąd wcześniejszej decyzji Prezesa Rady Ministrów (z [...] marca 2017 r.) o odmowie przyznania skarżącemu emerytury specjalnej. Sąd I instancji w wyroku z [...] marca 2018 r. a także NSA w wyroku z 29 sierpnia 2018 r. o oddaleniu skargi kasacyjnej organu od tego wyroku stwierdziły, że Prezes Rady Ministrów orzekł o odmowie przyznania skarżącemu emerytury specjalnej w oparciu o jeden dokument - pismo Wojewody [...] z [...] października 2016 r. W zaleceniach co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organ do oceny, w oparciu o akta sprawy czy wniosek racjonalizatorski skarżącego jest osiągnieciem wybitnym, które uzasadniałoby przyznanie wnioskowanego świadczenia. Należy przypomnieć, że NSA zwrócił uwagę, że na skarżącym spoczywa zasadniczo obowiązek przedłożenia dokumentów i danych, które miałyby przemawiać za przyznaniem świadczenia specjalnego. Skarżący uzasadniając swój wniosek powoływał się na konieczność "rozliczenia" w ten sposób zasądzonego na jego rzecz wynagrodzenia za projekt racjonalizatorski. W odpowiedzi na pismo organu z [...] października 2018 r. powoływał się na dokumenty dotyczące zgłoszenia projektu wynalazczego, decyzje o jego wdrożeniu, orzeczenia Sądu Okręgowego, Apelacyjnego i ETPCz w Strasburgu oraz stan zdrowia i sytuację majątkową. Decyzja o przyznaniu emerytury specjalnej jest decyzją uznaniową. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, nie oznacza swobody organu w podejmowaniu decyzji. Organ administracyjny dokonując w ramach uznania wyboru jednego spośród możliwych i dopuszczalnych rozstrzygnięć danej sprawy jest zobowiązany dokładnie rozważyć i szczegółowo uzasadnić, dlaczego podjął takie właśnie a nie inne rozstrzygnięcie. Wymaga to wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego wnikliwej oceny, prowadzącej do przekonania o wiarygodności stanu faktycznego sprawy. Wyklucza natomiast ogólnikowe przytaczanie dowodów, w dodatku zawierających ogólnikowe, nie udokumentowane faktami są. Sąd kontrolując decyzję uznaniową bada, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Sąd nie widzi podstaw do przyjęcia, że to rozstrzygniecie nie mieści się w granicach uznania administracyjnego. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, która jednak nie może być jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego określenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 października 2006 r., w sprawie o sygn. P 38/05 (publ. OTK-A 2006/9/123). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że świadczenie specjalne nie jest "adresowane" dla osób starszych lub też całkowicie niezdolnych do pracy, a zarazem niespełniających warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, osób nie będących w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostających w ciężkim położeniu materialnym. Dla takich osób jest przewidziana emerytura (renta) wyjątkowa, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Emerytura specjalna (art. 82 ustawy) ma natomiast na celu uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy - naukowe, artystyczne, społeczne, sportowe, polityczne - które muszą być obiektywne oraz szczególne, a więc jednostkowe, wyjątkowe, niepowtarzalne, mające znaczenie dla kraju, jak również mogą to być szczególne zdarzenia losowe, które również muszą być wyjątkowe. Świadczenie to ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że może znajdować zastosowanie jedynie w sytuacjach jednostkowych, a nie dość powszechnych (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r. I OSK 1977/11, LEX nr 1120641). Sąd uznaje, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, Prezes Rady Ministrów był uprawniony do wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącemu emerytury specjalnej z uwagi na to, że nie uznał jego osiągnięć za wybitne, szczególne, niepowtarzalne. Takie szczególne osiągniecia skarżącego nie wynikają z akt sprawy. Skrót kolektora [...] był jedynym z wielu świadectw racjonalizatorskich w ówczesnych czasach. Samo przekonanie skarżącego, o konieczności "naprawienia tej ogromnej krzywdy, uczynionej wysoce zasłużonemu obywatelowi kraju" jest gołosłowne i nie może prowadzić do uwzględnia jego wniosku. Wskazywany przez NSA "efekt ekonomiczny" projektu skarżącego tj. oszczędności z tego tytułu (wyliczony przez Sąd Okręgowy w W. z [...] grudnia 2000 r. karty nr [...] dla celów ustalenia wysokości wynagrodzenia) również nie może przesądzać o przyznaniu skarżącemu emerytury. Oszczędności z wprowadzenia danego rozwiązania, które nie jest wybitne, niepowtarzalne nie są bowiem dostateczną podstawą do stwierdzenia, że spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 82 ust. 1 ustawy. Na marginesie należy wyjaśnić skarżącemu, że jeżeli osiągnięcia (zasługi) wnioskodawcy świadczenia przyznawanego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS mają być wyjątkowe i niepowtarzalne, to nie można zakładać, że to na organie ciąży obowiązek "wyszukania" takich osiągnięć. Organ mógłby co najwyżej podjąć próbę udokumentowania zasług wskazanych przez wnioskodawcę, gdyby on sam napotkał w tym względzie trudności, ale nie może wnioskodawcy "zastąpić" w ujawnieniu, w czym przejawiają się jego wybitne i niepowtarzalne dla kraju zasługi. Przy tym należy mieć na uwadze, że działalność wnioskodawcy zasługuje na uznanie, niemniej jednak jest ona niewystarczająca do przyznania świadczenia specjalnego. Jak już powiedziano, świadczenie specjalne nie może stanowić odszkodowania, rekompensaty czy zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.