VII SA/Wa 95/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w zakresie zwrotu koniecznych wydatków za dozór pojazdu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji postanawia: odrzucić skargę Powiat [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...]. Powyższym rozstrzygnięciem organ uchylił w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] (umarzające postępowanie w sprawie przyznania J. K. zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór motoroweru w okresie od dnia 22 listopada 2003 r. do dnia 21 sierpnia 2008 r.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak po stronie skarżącej uprawnienia do zaskarżenia rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako K.p.a.) pojęcia strony nie można odnieść do podmiotu występującego w sprawie w charakterze organu administracyjnego, dopuszczenie zaś możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który orzekał w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej zaś - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. W orzecznictwie utrwalone jest bowiem stanowisko, że w sytuacji gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 214/17 i przywołane w nim obszernie orzecznictwo tego Sądu; CBOSA). W konsekwencji sam fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności przez inny organ (podobnie jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym) nie daje możliwości przyznania organowi pierwszej instancji prawa do udziału w takim postępowaniu w charakterze strony. W niniejszej sprawie, skarga została wniesiona przez Powiat [...], który działał w sprawie jako organ pierwszej instancji. Ustalenia zatem wymaga, czy Powiat posiada legitymację skargową i czy może kwestionować w postępowaniu sądowoadminstracyjnym rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą którego uchylono jego własne rozstrzygnięcie. Zagadnienie to budziło wiele kontrowersji zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego jak i w literaturze przedmiotu. Spór ten ostatecznie zakończył się po podjęciu przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 19 maja 2003 roku uchwały, w której Sąd stwierdził, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. A zatem, przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (uchwała 7 sędziów NSA - OPS 1/03, publ. CBOSA). Z powyższego wynika, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest szczególna. Może być ona jako osoba prawna stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – organu orzekającego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Zaznaczyć też należy, że na gruncie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) starosta nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat. Zgodnie bowiem z treścią ww. przepisu organami powiatu jest rada powiatu oraz zarząd powiatu. Trzeba mieć jednak na uwadze odmienność regulacji przyjętej przez ustawodawcę w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Jak wynika z treści tego przepisu ilekroć w k.p.a. jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego – rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Zatem w takim przypadku, gdy organ – jakim jest starosta – orzeka w określonej sprawie administracyjnej, podmiot ten będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Kolejno wskazać trzeba, że charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego w odróżnieniu od postępowania administracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12, LEX 1137662). W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. Staroście, ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, a więc w konsekwencji organ ten nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (postanowienia) wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jak i przez jej organ – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. – orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo-administracyjnego (zob. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115; wszystko również w CBOSA). Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia, przy czym w ocenie NSA treść art. 50 § 1 p.p.s.a. powinno odnieść się także do sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego wnosi skargę na rozstrzygnięcie wydane w trybie nadzwyczajnym (postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1355/18; CBOSA). Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niedopuszczalną odrzucił