II OSK 2201/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.T. i A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 76/19 w sprawie ze skargi E.T. i A.W. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] oraz terenu sąsiadującego w Z. 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. nakazuje zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz E.T. i A.W. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 76/19 oddalił skargę E.T. i A.W. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miasta Z. z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] oraz terenu sąsiadującego w [...] (dalej plan miejscowy). 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania: - art. 141 § 4 i art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. a i b oraz pkt 9 i art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej upzp) oraz § 4 pkt 9 lit. a. b i c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej rozporządzenie w sprawie zakresie projektu planu) poprzez nie dokonanie oceny zgodności z prawem działania organu; - art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa oraz art. 28 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. a i b oraz pkt 9 upzp poprzez nie stwierdzenie istotnych naruszeń przez Radę Miasta [...] procedury uchwalania planu miejscowego w zakresie dokonywanych uzgodnień i opinii projektu planu miejscowego z organami współdziałającymi; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp oraz § 4 pkt 9 lit. a, b i c rozporządzenia w sprawie zakresu projektu planu w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a i b tiret pierwszy oraz pkt 2 i pkt 3 oraz załącznika nr 1 do planu miejscowego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że plan miejscowy spełnia wymagania ww. przepisów co do zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, - § 4 pkt 9 lit. a oraz lit. c rozporządzenia w sprawie zakresu projektu planu oraz § 13 ust. 1 pkt 2 oraz § 41 ust. 2 pkt 1 lit. a, b i pkt 2 oraz pkt 3 oraz § 42 ust. 1 i ust. 2 planu miejscowego oraz części graficznej planu - Załącznika nr 1 planu miejscowego poprzez przyjęcie, że dla dróg KDGP, KDG K.DL2, KDD1 oraz "dodatkowej drogi dla obsługi terenów sąsiedniej" oraz "drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW’" doszło do spełnienia ww. prawnych, - art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z § 4 pkt 9 lit. a, b i c rozporządzenia w sprawie zakresu projektu planu poprzez uznanie, że poprzez pojęcie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" rozumie się możliwość skomunikowania terenów objętych planem z pozostałą częścią miasta poprzez drogi nieistniejące w chwili uchwalenia planu, - art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz pkt 7, pkt 10 oraz ust. 3 w zw. z art. 17 pkt 11, 12, 13 i 14 a nadto art. 20 ust. 1 upzp w zw. z pkt 7-11 załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. poprzez przyjęcie, że rozwiązania komunikacyjne "uwzględniają zarówno interes indywidualnych skarżących jak i interes publiczny". W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości oraz wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej, ponieważ skarga skarżących powinna być odrzucona przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak stanowiska wszystkich stron, co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej, nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Uwzględnia także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi, ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). 4.4. Sytuacja, o której mowa w art. 189 Ppsa ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd I instancji rozpoznał skargę osób, którym nie przysługuje interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej usg) na ww. plan miejscowy. Skarżący są bowiem współwłaścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...], a kwestionują ustalenia planistyczne, które nie dotyczą bezpośrednio ich nieruchomości lokalowej. 4.5. W świetle art. 101 ust. 1 usg legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (zob. wyrok NSA z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 usg nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany (wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 548/13). 4.6. W niniejszej sprawie skarżący nie zakwestionowali sytuacji planistycznej własnej nieruchomości lokalowej czy też ustaleń dotyczących możliwości zabudowy czy też rozbudowy nieruchomości, które są współwłaścicielami (współużytkownikami wieczystymi), a zatem uregulowań wpływających w sposób bezpośredni na wykonywanie przez nich prawa własności. Skarżący kwestionują natomiast ustalenia planistyczne dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które nie mają żadnego normatywnego powiązania z ich indywidualnym interesem prawnym. Dla skutecznego wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wystarczy powołanie się na sam fakt, że skarżący są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej objętej ustaleniami planu. 4.8. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów dotyczących trybu sporządzenia planu miejscowego, stwierdzić należy, że plan ten był już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, który prawomocnym wyrokiem z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 801/18 nie zakwestionował trybu sporządzenia planu miejscowego. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki będąc związany tym wyrokiem nie mógł stwierdzić nieważności uchwały w całości, a ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały mogło nastąpić tylko w odniesieniu do ustaleń dotyczącej nieruchomości skarżących w granicach ich interesu prawnego. Kluczowe znaczenie ma to, że w sytuacji kiedy zaskarżony plan był już przedmiotem badania przez Sąd, to nie jest już dopuszczalne w szczególności ponowne badanie prawidłowości przeprowadzonej procedury uchwalania uchwały, która prawomocnie została uznana za legalną. 4.9. W tym stanie rzeczy należało zatem uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. Przyjmując, że zachodzi sytuacja szczególnie uzasadniona, na zasadzie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W oparciu zaś o art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa zwrócono stronie uiszczony wpis od odrzuconej skargi.