I GSK 2137/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 386/19 w sprawie ze skargi K.P. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że zawarta w informacji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości; 3. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz K.P. 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 386/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.P. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dofinansowania ze środków unijnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W kwietniu 2017 r. K.P. (dalej "skarżący") złożył wniosek o dofinansowanie projektu "[...]". Wniosek obejmował budowę hali produkcyjno-magazynowej o łącznej powierzchni 2700 m2. Wniosek ten został oceniony negatywnie, z uwagi na niespełnienie kryteriów innowacyjności produktu, wskaźników projektu i zdolności do sfinansowania projektu, i nie uzyskał dofinansowania. W dniu [...] października 2017 r. K.P. złożył wniosek o dofinansowanie projektu: "[...]". Zakres przedsięwzięcia wskazany we wniosku obejmował jedno zadanie – zakup linii do wytwarzania akcesoriów meblowych z [...] oraz towarzyszącej infrastruktury produkcyjnej. Wnioskodawca wskazał, że projekt nie obejmuje prac budowlanych, które realizuje z własnych środków. Projekt zlokalizowany miał być w budowanej już hali produkcyjno-magazynowej wraz z zapleczem socjalnym o łącznej powierzchni ok. 2700 m2 o kubaturze ok. 25.000 m3. Skarżący planował wykorzystać na cele projektu maksymalnie 60% powierzchni hali. W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. PARP poinformowała wnioskodawcę, że wniosek został oceniony pozytywnie i rekomendowany do dofinansowania. Pismem z [...] marca 2018 r. PARP wezwała skarżącego do przesłania dziennika budowy wraz z aktualnym wpisem oraz decyzji pozwolenia na budowę nr [...] wraz z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., co skarżący wykonał. Pismem z [...] czerwca 2018 r. PARP odmówiła skarżącemu udzielenia dofinansowania na ww. projekt. Organ wyjaśnił, że dokonana przez PARP przed zawarciem umowy o dofinansowanie weryfikacja dokumentacji przedstawionej przez Skarżącego wykazała, że projekt nie spełnił kryterium formalnego "Projekt zostanie rozpoczęty po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie" z uwagi na naruszenie efektu zachęty. Wskazano, że wnioskodawca przed złożeniem wniosku o dofinansowanie rozpoczął realizację projektu poprzez rozpoczęcie budowy hali. Stwierdzono, że bez wybudowania obiektu o odpowiednich parametrach nie byłby w stanie ulokować planowanych do zakupu urządzeń i nie byłoby możliwości realizacji projektu. W związku z tym budowa hali była niezbędna do realizacji projektu, a warunek niezbędności pomocy nie został spełniony. Skarżący w piśmie z [...] czerwca 2018 r. wniósł o podpisanie umowy, wskazując jednocześnie, że w przypadku odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie nie może skorzystać z procedury odwoławczej, ponieważ nie znajduje ona zastosowania w przypadku tych projektów, które zostały wybrane do dofinansowania, a następnie PARP odmówiła podpisania umowy dotacyjnej. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ podtrzymał stanowisko w zakresie odmowy udzielenia dofinansowania. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Zdaniem Sądu, hala produkcyjna jest niezbędna do realizacji projektu, gdyż linia produkcyjna musi gdzieś zostać umieszczona. Strona takiego pomieszczenia nie miała. Sąd nie uwzględnił twierdzeń strony, że budowa hali nie została rozpoczęta na potrzeby projektu. Przeciwny fakt wynika bowiem z dokumentacji dołączonej do wniosku o dofinansowanie. WSA uznał, że z decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] września 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2017 r. wraz z załącznikiem o środowiskowych uwarunkowaniach w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wynika, że hala produkcyjna ma służyć do produkcji kompozytów [...] na bazie wypełniacza [...] ([...]). Sąd uznał, że na funkcjonalny związek hali z linią technologiczną wskazywał także poprzednio złożony przez stronę wniosek o dofinansowanie, który obejmował zarówno budowę hali, jak i zakup linii technologicznej. Z uwagi na odmowę dofinansowania skarżący podjął decyzję o realizacji hali ze środków własnych, jednak jej związek z projektem pozostał niezmieniony. Zdaniem WSA różnice pomiędzy tymi wnioskami są bez znaczenia; w znacznej części stanowią poprawienie wcześniejszego – negatywnie ocenianego – projektu. Oba projekty jednak dotyczą wdrożenia tego samego zgłoszenia patentowego z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Sposób wytwarzania [...] modyfikatora do tworzyw termoplastycznych oraz modyfikowane kompozyty termoplastyczne. W ocenie WSA, zakup tylko linii technologicznej nie jest wystarczający do uruchomienia produkcji. Podział dokonany przez wnioskodawcę na linię produkcyjną (przedmiot wniosku o dofinansowanie) i halę uznano za sztuczny, albowiem funkcjonalnie jest to jeden projekt. Z uwagi na art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE. L Nr 187, str. 1 ze zm.; dalej "rozporządzenie nr 651/2014"), rozpoczęcie jej budowy przed złożeniem wniosku o dofinansowanie należy potraktować jako rozpoczęcie projektu. Sąd nie uwzględnił argumentacji strony, że budowa hali nie jest nierozerwalnie związana z realizacją projektu, ponieważ linia produkcyjna może być umieszczona gdzie indziej. WSA wskazał, że strona we wniosku wskazała lokalizację projektu i ta konkretna lokalizacja musi być brana pod uwagę. Zdaniem WSA, argument, że budowa hali stanowi jedynie twierdzenie strony, niezweryfikowane na etapie rozstrzygania konkursu, nie oznacza, że strona może zrealizować sama projekt. WSA uznał, że przyjęcie interpretacji, że budowa hali (do momentu, w którym nie jest ona wyposażona w określone środki trwałe) nie jest niejako przypisana do konkretnego projektu, oznaczałoby, że przesłanka rozpoczęcia prac budowlanych z art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) nr 651/2014 byłaby zupełnie bezprzedmiotowa. Przedsiębiorca mógłby bowiem na dowolnym etapie budowy przyjąć argumentację, że rozpoczęte prace budowlane nie dotyczą projektu, na realizację którego ubiega się o dofinansowanie. Doszłoby zatem do sytuacji, w której przedsiębiorcy dzieliliby sztucznie jeden projekt na dwa osobne – pierwszy polegający na budowie hali o bliżej nieokreślonym przeznaczeniu oraz na drugi – dotyczący jej wyposażenia. Ponadto, w ocenie Sądu, stwierdzenie, że realizacja projektu została rozpoczęta, obliguje do stwierdzenia, że projekt zostałyby zrealizowany bez pomocy publicznej. Wobec tego rozpoczęcie prac budowlanych przed dniem złożenia wniosku obligowało do stwierdzenia, że projekt został rozpoczęty przed tym dniem, czyli nie spełnił kryterium formalnego nr 2, co – zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 regulaminu konkursu – uniemożliwiło otrzymanie dofinansowania. WSA uznał, że PARP miał podstawę do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie realizacji projektu w oparciu o art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.; dalej "ustawa wdrożeniowa"), a także § 13 ust. 10 pkt 4 regulaminu konkursu, gdyż ocena projektu dokonana przed podpisaniem umowy wykazała, że projekt nie spełnia kryterium formalnego nr 5 "Projekt zostanie rozpoczęty po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie", które to kryterium wynika także z § 4 pkt 1 regulaminu. Niespełnienie powyższego kryterium wyklucza możliwość przyznania dofinansowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie, że ponowna negatywna ocena projektu skarżącego zawarta w piśmie PARP z [...] czerwca 2018 r. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, jak również o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PARP, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpozna temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego polegające na: 1. błędnej wykładni art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej, który to przepis zawiera definicję projektu (definicję powtórzoną następnie w § 2 pkt 13 regulaminu konkursu [...], w którym o dofinansowanie ubiegał się skarżący). Przepis ten, zdaniem skarżącego, ścisłe i konkretnie stanowi, iż projektem jest przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia albo objęte współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego. Tymczasem Sąd I Instancji uważa, iż należy abstrahować od ścisłego rozumienia pojęcia "projekt", uznając, iż są tym pojęciem objęte także elementy formalnie nieobjęte wnioskiem (w tej sprawie chodzi o nieobjętą wnioskiem halę, w której miały być umieszczone maszyny objęte wnioskiem), ale faktycznie związane z realizacją projektu. Sąd I instancji zdaje się nie dostrzegać, co jeszcze zostanie wykazane na podstawie pozostałych zarzutów i uzasadnienia niniejszej skargi, iż tak szeroka interpretacja pojęcia projektu, nie tylko jest contra legem (definicja projektu z ustawy wdrożeniowej nie daje żadnej, nazwijmy to, "furtki prawnej" polegającej np. na możliwości odwołania się dodatkowo do kryterium funkcjonalności czy niezbędności), ale ponadto naraża wnioskodawców na niepewność i arbitralne decyzje instytucji prowadzących konkursy. Nie jest bowiem w praktyce możliwe niebudzące wątpliwości rozstrzygnięcie, jakie elementy składników majątkowych danego wnioskodawcy, formalnie nieobjętych projektem, są jedynie komplementarnymi elementami jego majątku, a jakie należałoby jednak traktować jako niezbędne i pozostające w funkcjonalnym związku z projektem, a więc będące częścią projektu; 2. błędnym zastosowaniu art. 2 pkt 23 rozporządzenia 651/2014, przy czym to błędne zastosowanie wynika także z błędnej wykładni tego przepisu, związanej z oderwaniem tej wykładni od brzmienia przepisu art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 651/2014, definiującego efekt zachęty, bezpośrednio przecież związany z kryterium formalnym stanowiącym podstawę odmowy dofinansowania projektu skarżącego. W zasadzie co do art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 651/2014, skarżący formułuje samodzielna podstawę naruszenia prawa materialnego poprzez jego pominiecie (niezastosowanie). Kwestia efektu zachęty pojawia się co prawda w uzasadnieniu wyroku w odniesieniu do jednego z motywów preambuły rozporządzenia 651/2014, sam jednak art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia 651/2014, przedmiotem rozważania Sądu I Instancji już w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest. To z kolei doprowadziło do tego, iż Sąd I instancji błędnie, jako samodzielną, to jest oderwaną od przepisu głównego, potraktował definicję rozpoczęcia prac zawartą w art. 2 pkt 23 rozporządzenia 651/2014. Co więcej, Sąd I Instancji z niewyjaśnionych bliżej przyczyn (choć w uzasadnieniu wyroku zostały one wskazane jako "oczywiste" - strona 11 uzasadnienia pierwszy akapit), z samej tylko definicji "rozpoczęcia prac" wywnioskował, że hala jest częścią projektu. Tymczasem jak wynika z brzmienia art. 6 ustęp 2 rozporządzenia 651/2014, efekt zachęty zostanie wykluczony wyłącznie w przypadku rozpoczęcia prac nad projektem, a nie rozpoczęcia jakichkolwiek prac z nim związanych. Z kolei zdefiniowanie pojęcia "projekt", jak wynika z dalszej części art. 6 ustęp 2 punkty od a) do d) rozporządzenia 651/2014, jest – co oczywiste – bardzo podobne do definicji z ustawy wdrożeniowej. Ramy projektu określa bowiem jego opis zawarty we wniosku o dofinansowanie, w tym daty jego rozpoczęcia i zakończenia, a także wykaz kosztów projektu. Elementy nieobjęte więc wnioskiem w zakresie kosztów czy ram czasowych projektu nie są elementami tego projektu i to także według przepisów art. 6 ust. 2 rozporządzenia 651/2014. Odwoływanie się zatem przez Sąd I Instancji do przepisu art. 2 pkt 23 rozporządzenia 651/2014, zastosowanie go – skoro został przywołany w uzasadnieniu wyroku – było błędne, nie dotyczy bowiem ten przepis stanu faktycznego, którego dotyczyła skarga. Bezspornie bowiem nie nastąpiło w niniejszej sprawie rozpoczęcie prac nad projektem w znaczeniu nadanym "projektow" przez ustawę wdrożeniową (i regulamin konkursu). Tylko jeszcze zatem z ostrożności można tu też wspomnieć, iż ustalając normę prawną wynikająca z art. 2 pkt 23 rozporządzenia 651/2014, Sad I instancji pominął zawartą w tym przepisie kwestię nieodwracalności, ponownie dokonując błędnej wykładni art. 2 pkt 23, aczkolwiek w innym niż wcześniej opisanym aspekcie. Sąd I Instancji arbitralnie uznał, iż w przypadku hal, badanie kwestii nieodwracalności byłoby bezprzedmiotowe, bo – jak sam stwierdził – co do zasady większość hal magazynowych czy produkcyjnych może być w miarę dowolnie dostosowywana do poszczególnych rodzajów działalności. Jest to kolejna sytuacja, w której Sąd I Instancji dokonuje wykładni art. 2 pkt 23 rozporządzenia 651/2014 contra legem. Wbrew jednoznacznej treści przepisu, który nie zawiera żadnych wyłączeń w odniesieniu do hal magazynowych czy produkcyjnych, czy jakichkolwiek innych. II. przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie, polegające na naruszeniu: 1. art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej w związku z § 2 pkt 13 regulaminu konkursu i Załącznikiem nr 1 do regulaminu konkursu w części określającej kryterium formalne dotyczące projektu (Projekt zostanie rozpoczęty po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Celem tego przepisu jest między innymi ustanowienie zasady równego traktowania uczestników konkursu, mającej na celu wyłączenie ryzyka faworyzowania, a w szczególności arbitralności ze strony instytucji przeprowadzającej nabór wniosków o dofinansowanie. Arbitralność w sposób nieunikniony będzie miała bowiem miejsce przy dokonywaniu wykładni regulaminu, to jest przy próbie odczytania z regulaminu treści wprost w nim nie zapisanych. W sprawie, którego dotyczy niniejsze postępowanie, skarżącemu odmówiono dofinansowania z uwagi na rozpoczęcie prac budowlanych dotyczących budynku nie będącego formalnie częścią opisanego we wniosku odpowiednimi wskaźnikami projektu. Jak zostało opisane wyżej, strona przeciwna (PARP), dokonała szerszej interpretacji pojęcia projekt, niż wynikałoby to z treści § 2 pkt 13 regulaminu konkursu, który ogranicza się do wskazania przepisu ustawy wdrożeniowej (art. 2 pkt 18) i uznała budynek za element projektu, poprzez jego faktyczny związek z projektem opisanym we wniosku. PARP uczynił tak, choć w najmniejszym stopniu nie rozwinął w regulaminie konkursu pojęcia "projekt". Nie dał też żadnych dodatkowych wskazówek co do sposobu rozumienia pojęcia "rozpoczęcie prac nad projektem". Podobnie lakonicznie zostało sformułowane w Załączniku nr 1 do regulaminu konkursu kryterium formalne dotyczące projektu – Projekt zostanie rozpoczęty po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawcy, w tym skarżący, nie mieli więc żadnych przesłanek, by uznać, że w tym konkursie rozumienie projektu będzie szersze niż w ustawie wdrożeniowej. Tymczasem, skoro według PARP pojęcie projektu z jakiegoś powodu powinno być rozumiane szerzej niż w ustawie wdrożeniowej, to stosując się do zasady wynikającej z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, PARP powinien po prostu doprecyzować w regulaminie konkursu jak rozumiany będzie w tym konkursie projekt w kontekście spełnienia kryterium formalnego lub też doprecyzować pojęcie rozpoczęcie prac. Można było np. zapisać, przy opisie kryterium formalnego, iż zakup środków trwałych do nowego zakładu produkcyjnego/hali należy zawsze rozpatrywać łącznie z budową tego zakładu/hali, w której środki te będą umieszczane, a więc w takim przypadku samo rozpoczęcie prac budowlanych zakładu lub hali będzie uważane za rozpoczęcie prac nad projektem. Oczywiście można by od razu zauważyć, iż taki dopisek rozwiązałby być może jeden problem, ale jednocześnie stworzyłby kolejny, gdyż można by uznać, że poprzez taki dopisek faworyzowani byliby ci wnioskodawcy, którzy będą montować objęte dofinansowaniem urządzenia w już istniejących halach. Tyle tylko, że praktyce, jak pokazuje przykład skarżącego, i bez tego hipotetycznego dopisku, niekorzystający z nowych zasobów przy realizacji projektu są w lepszej sytuacji niż ci z wnioskodawców, którzy dokonują inwestycji komplementarnych. Stosując bowiem logikę PARP i w zasadzie także Sądu I instancji, wszystkie inwestycje komplementarne wobec projektu powinny być wstrzymane do czasu złożenia wniosku o dofinansowanie. Naruszenie art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej, związane jest też z faktem, iż wbrew wiążącej PARP zasadzie przejrzystości prowadzonego postępowania, PARP nie poinformował skarżącego o swoich rozterkach i przyczynach żądania dodatkowych dokumentów odwlekających moment podpisania umowy. Gdyby tylko skarżący wiedział np. o tym, iż PARP rozważa kwestię wystąpienia przesłanki nieodwracalności inwestycji (a przede wszystkim jej związku z projektem), mógłby wspomóc PARP, dostarczając mu odpowiednich informacji; 2. art. 41 ust 1 ustawy wdrożeniowej, w związku z 58 pkt 6 regulaminu konkursu, a to poprzez niezweryfikowanie przez PARP, czy rozpoczęcie przez skarżącego budowy hali, nawet przy uznaniu, iż w tym konkretnym przypadku hala stanowi element projektu (z czym skarżący się co do zasady nie zgadza), ma charakter nieodwracalny. Zgodnie bowiem z rozumieniem cytowanego już wyżej przepisu art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014, nie będzie uznane za rozpoczęcie prac nad projektem rozpoczęcie inwestycji mającej charakter "odwracalny", to jest pozwalający na jej inne wykorzystanie, niż tylko dla celów związanych z projektem. W uzasadnieniu wyroku Sądu I Instancji, w ostatnim akapicie na stronie 11, zostało w odniesieniu do zarzutu strony skarżącej dotyczącego możliwości wykorzystania hali na inne cele, zapisane stanowisko Sądu I Instancji, iż jest to tylko pogląd strony, nieweryfikowalny rzekomo na etapie rozstrzygania konkursu. Trudno się z takim stwierdzaniem zgodzić. Z kilku przyczyn. Po pierwsze, na kolejnej (12) stronie uzasadnienia zaskarżonego wyroku można przeczytać opinię Sądu I Instancji, iż co do zasady większość hal magazynowych czy produkcyjnych może być w miarę dowolnie dostosowywana do poszczególnych rodzajów działalności. Sąd I Instancji sam więc sobie zaprzecza, nie dostrzegając już problemu rzekomej nieweryfikowalności możliwości wykorzystania hali i w zasadzie uznając za notoryjny fakt, iż hale ze swej istoty nadają się do dość uniwersalnego wykorzystywania. Po drugie i przede wszystkim jednak dlatego, iż będąc związany definicją z art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014, PARP (a także Sąd I Instancji), winien zbadać wszystkie jej aspekty, w tym także kwestię nieodwracalności. Jeżeli zaś PARP, analizując kryteria formalne, miałby problem z weryfikacją kwestii nieodwracalności na postawie dokumentów i informacji dołączonych do wniosku, to mógł i powinien, zgodnie z § 8 pkt 6 regulaminu konkursu, zwrócić się do skarżącego o złożenie dodatkowych dokumentów czy informacji (W przypadku, gdy do oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów niezbędne okaże się złożenie przez wnioskodawcę dodatkowych informacji lub dokumentów innych, niż wymienione we wniosku o dofinansowanie, KOP może, w uzasadnionych okolicznościach, wezwać wnioskodawcę do ich złożenia – § 8 pkt 6 regulaminu konkursu). Błędne jest więc twierdzenie Sądu I Instancji, iż kwestia nieodwracalności jest nieweryfikowalna na etapie rozstrzygania konkursu. Błędne było więc także nie stwierdzenie przez Sąd I instancji, już tylko z tego jednego powodu, iż negatywna ocena projektu skarżącego została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Należy jeszcze wskazać, iż gdyby kwestia nieodwracalności była nieweryfikowalna na etapie konkursu, wprowadzenie tego zapisu do art. 2 pkt 23 rozporządzenia 651/2014 i czynienie go zasadniczym elementem tego przepisu nie miałoby żadnego sensu, a sama definicja w całości stałaby się w praktyce nieużyteczna; 3. art. 52 ust 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy projekt skarżącego spełniał wszystkie kryteria wyboru, a odmowa podpisania umowy przez stronę przeciwną wynikała jedynie z błędnej wykładni definicji projektu (przez co powstało błędne wrażenie nie spełnienia przez skarżącego jednego z kryteriów formalnych odnoszącego się do konieczności rozpoczęcia prac nad projektem dopiero po złożeniu wniosku o dofinansowanie, gdy tymczasem rozpoczęte prace – budowa hali – nie dotyczyły projektu, nie były więc w ogóle związane z przywołanym przez PARP kryterium formalnym), ewentualnie z nieustalenia (wbrew obowiązkowi wynikającemu z regulaminu konkursu), iż rozpoczęta przez skarżącego przed złożeniem wniosku inwestycja nie miała charakteru nieodwracalnego. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z [...] stycznia 2020 r. skarżący wyraził swoje stanowisko co do odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z postanowieniami art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów oraz charakter skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionych przez skarżącego, jako naruszonych, przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego sprowadzające się do: błędnej wykładni art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej, zawierającej definicję projektu, polegającą na szerokim rozumieniu tego pojęcia, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że nieobjęte wnioskiem elementy (hala w której miały być umieszczone maszyny objęte wnioskiem) zostały zaliczone do zakresu rzeczowego wniosku o dofinansowanie oraz błędnego zastosowania art. 2 pkt 23 w zw. z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 651/2014 polegającego na przyjęcie, że prace nad realizacją projektu rozpoczęły się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie (efekt zachęty). Kluczowym zagadnieniem wymagającym w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia – w świetle wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej – jest ustalenie zakresu przedmiotowego projektu "[...]" zgłoszonego przez skarżącego w ramach wniosku złożonego [...] października 2017 r., a także czy hala produkcyjno-magazynowa, której budowa rozpoczęła się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, jest częścią składową projektu o dofinansowanie. Rozstrzygniecie zaś tego zagadnienia uzależnione jest od dokonania prawidłowej wykładni pojęcia "projekt", zdefiniowanego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej. W przepisie tym zdefiniowano pojęcie projektu jako przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do dofinansowania. Ustawodawca zdefiniował pojęcie projektu jako przedsięwzięcie zgłoszone do objęcia lub objęte już współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego. Zauważyć trzeba, ze ustawodawca wyraźnie uściślił pojęcie projektu, w porównaniu do definicji wskazanej w ustawie wdrożeniowej z 2006 r., w której projekt został określony jako przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, pośredniczącą lub wdrażającą (art. 5 pkt 9 ustawy wdrożeniowej). Przyjąć należy, że przedsięwzięcie to sformalizowane zgłoszenie do współfinansowania działania, o którego wsparcie aplikuje wnioskodawca, podejmowane w celu realizacji celów określonych w programach operacyjnych. Nie powinno zatem budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, że to podmiot składający wniosek o dofinansowanie określa przedsięwzięcie, które zamierza zrealizować z wykorzystaniem środków finansowych UE. Aby z nich skorzystać, wnioskodawca powinien wskazać nakreślony wskaźnikami cel realizacji projektu oraz zakreślić ramy czasowe realizacji projektu. Te dwa elementy zgłoszenia dają instytucji zarządzającej możliwość weryfikacji, czy realizacja projektu będzie możliwa z udziałem współfinansowania UE dostępnego w ramach programów operacyjnych w latach 2014 – 2020. Zarówno PARP, jak i Sąd I Instancji opowiedziały się za szeroką interpretacją pojęcia "projekt", uznając, że w jego zakres wchodzą również elementy formalnie nieobjęte wnioskiem, powiązane faktycznie z realizacją projektu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Jego przyjęcie stwarzałoby możliwość odwoływania się przez Instytucje Zarządzająca do dodatkowych, niezdefiniowanych, kryteriów funkcjonalności, czy też niezbędności projektu. Dawałoby organowi możliwość samodzielnego, arbitralnego decydowania o przedmiotowym zakresie projektu zgłoszonego do dofinansowania, co w efekcie rodziłoby po stronie wnioskodawców wątpliwości do tego jakie elementy formalnie nieobjęte wnioskiem organ w ramach prowadzonego postępowania konkursowego uzna za niezbędne, pozostające w funkcjonalnym związku z projektem, a w konsekwencji uzna je za część projektu. Należy zauważyć, że niejednokrotnie przedsięwzięcie składa się nie tylko z jednego etapu, lecz jest wieloetapowe, składające się z wielu działań prawnych, ekonomicznych, jak i technicznych. Realizowane jest ono w określonym miejscu i czasie. Na kształt projektu wpływ mają przede wszystkim potrzeby beneficjenta związane z przedsięwzięciem, które chce zrealizować. To beneficjent określa zakres przedsięwzięcia i decyduje, który jego etap, czy też wszystkie zgłasza do dofinansowania ze środków UE. To on określa swoją długoterminową strategię rozwoju lub plany inwestycyjne i w oparciu o nie podejmuje decyzje co do zgłoszenia swojego przedsięwzięcia do dofinansowania ze środków UE, którego najistotniejszym elementem jest wskazanie celu określonego szczegółowymi wskaźnikami oraz daty początku i końca jego realizacji. Gdyby przyjąć stanowisko PARP i Sądu I instancji co do wykładni definicji "projektu", to mogłoby dojść do sytuacji, w której wykorzystywanie funduszy unijnych byłoby niemożliwe lub bardzo ograniczone co do projektów stanowiących etapy większych inwestycji związanych z rozwojem danego przedsiębiorcy. Uznać należy, że ustawodawca, definiując w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej pojęcie "projektu" jako uprawnienie podmiotu do określenia we wniosku co jest zgłoszone do objęcia dofinansowaniem, z określonym początkiem i końcem realizacji, uczynił to po to, aby wykluczyć arbitralność decyzji instytucji zarządzającej co do tego, jakie przedsięwzięcie jest objęte projektem. Ustawodawca w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej jednoznacznie ograniczył zakres projektu tylko do tego co zostało wskazane we wniosku, a zatem zgłoszone do objęcia współfinansowaniem. W świetle ustawowej definicji pojęcia "projekt" to sam wnioskodawca decyduje o tym, a nie Instytucja Zarządzająca. Zakres przedmiotowy projektu musi być jednoznacznie wskazany we wniosku, nie może podlegać interpretacji, po to m. in. aby wyeliminować jakąkolwiek dowolność w późniejszym etapie oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą. Gdyby przyjąć odmiennie, tak jak to uczynił PARP, a zaakceptował Sąd I instancji, Instytucja Zarządzająca mogłaby w istotny sposób zmieniać zakres przedsięwzięcia i w zasadzie w arbitralny sposób rozstrzygać, co jest częścią projektu, a co nie. Wnioskodawca, składając wniosek, nie miałby pewności co do tego, czy organ uzna, że jeden z jego zasobów komplementarnie powiązany z projektem, nie zostanie uznany za niezbędny do realizacji projektu. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że intencją ustawodawcy było takie zdefiniowanie pojęcia "projekt", aby wyeliminować wątpliwości i ewentualną arbitralność decyzji instytucji. Tylko wąskie rozumienie tego pojęcia umożliwi potencjalnym beneficjentom realizującym (będącym już w toku lub planujących) duże inwestycje możliwość ubiegania się o dofinansowanie projektów stanowiących element składowy większych inwestycji. Przy ich realizacji niewątpliwie mogą znaleźć się takie jej elementy, które w mniejszym lub większym zakresie można by uznać za niezbędne dla realizacji jej części objętej projektem. Dokonując interpretacji art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej – w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy – należy mieć również na uwadze przepisy art. 6 ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014. Zgodnie z art. 6 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 651/2014 uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014, do celów niniejszego rozporządzenia przyjmuje się następujące definicje: "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W odniesieniu do pojęcia "rozpoczęcie prac" oznacza ono moment nabycia aktywów bezpośrednio związanych z nabytym zakładem. Określając szczegółowe warunki efektu zachęty, należy przyjąć, że co do zasady weryfikacja jego spełnienia może mieć dwojaki charakter – formalny, sprowadzający się do oceny, czy beneficjent pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem wystąpił do państwa członkowskiego o przyznanie pomocy, oraz merytoryczny, zakładający obiektywną ocenę, czy projekt przedłożony przez beneficjenta do finansowania nie jest możliwy do realizacji bez wsparcia państwa. Co do pierwszego z przywołanych powyżej elementów weryfikacji spełnienia efektu zachęty, tj. złożenia wniosku o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem, należy zauważyć, że weryfikacja jego spełnienia odnosi się do okoliczności o charakterze chronologicznym, a więc odwołuje się do analizy ratione temporis. Analiza taka winna być dokonywana w odniesieniu do decyzji inwestycyjnej danego przedsiębiorstwa, która to decyzja wyznacza początek dynamicznego procesu, jakim z pewnością jest inwestycja na poziomie zakładu. Przy dokonywaniu powyższej weryfikacji należy w pierwszej kolejności uwzględnić fakt, że ocena, czy prace w zakresie danej inwestycji rozpoczęły się, czy też nie, wymaga na wstępie ustalenia zakresu przedmiotowego projektu. W zależności bowiem od zakresu projektu będzie możliwe ustalenie, czy w jego ramach rozpoczęły się jakiekolwiek prace (co prowadzi do oceny, czy doszło do naruszenia obowiązku powstrzymania się z rozpoczęciem prac przed złożeniem wniosku). Skarżący złożył projekt w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Oś priorytetowa III: wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach, Działanie wdrożeń wyników prac B+R, Poddziałanie 3.2.1. Badanie na rynek. W Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych ww. Programu stwierdzono, że w ramach działania finansowane są projekty dotyczące wdrożeń wyników prac B+R (własnych lub zakupionych) w przedsiębiorstwach. Warunkiem ubiegania się o wsparcie jest natomiast posiadanie przez przedsiębiorcę praw do wartości niematerialnych i prawnych (np. patentu, licencji, know-how, nieopatentowanej wiedzy technicznej), będących istotą wdrożenia innowacji produktowych lub procesowych. Natomiast w poddziałaniu 3.2.1. podano, że jego celem jest podniesienie innowacyjności i konkurencyjności mikro, małych i średnich przedsiębiorstw poprzez umożliwienie im wdrożenia wyników prac B+R w celu wprowadzenia na rynek nowych lub znacząco ulepszonych produktów (towarów lub usług). Instrument jest komplementarny do wsparcia oferowanego w I osi POIR i zapewnia środki na realizację wdrożeń projektów badawczych. Zapewnienie w ramach programu środków na wdrożenia ma stanowić dodatkową, poza wsparciem samych prac B+R w I osi priorytetowej, zachętę do podjęcia się realizacji prac badawczych. Instrument znacznie zwiększy efektywność wsparcia udzielonego na etap badawczy projektów, gdyż umożliwi faktyczne wdrożenie opracowanych pomysłów i wprowadzenie oferty na rynek. Udostępnienie wsparcia publicznego w tym obszarze jest istotne także z uwagi na brak na rynku komercyjnym instrumentów finansowych obejmujących ryzykowne inwestycje dotyczące wdrożeń prac B+R. Projekt skarżącego pn. "[...]" obejmował jedynie zakup linii do wytwarzania akcesoriów z [...] oraz towarzyszącej infrastruktury produkcyjnej, która miała zostać zlokalizowana w budowanej hali produkcyjno-magazynowej, z tym że na cele projektu zaplanowano wykorzystanie hali maksymalnie w 60%. Tak jak każdy projekt, tak i ten zgłoszony przez skarżącego dokładnie określał katalog celów, których miernikiem były szczegółowo wskazane wskaźniki. Owym celem podstawowym wskazanym przez skarżącego jest wdrożenie na rynek nowej przełomowej innowacji polegającej na zastosowaniu [...]. Realizacja projektu pozwoli na dywersyfikację oferty produktowej firmy skarżącego i poprawi jej konkurencyjność przez wdrożenie na rynek efektowi prac własnych i zleconych B+R, w postaci przełomowych na skalę świata produktów – akcesoriów meblowych (nóg, siedzisk, stelaży) wykonanych z [...] na bazie zmodyfikowanego [...]. Skarżący we wniosku podkreślił, że rezultatem przeprowadzonych prac B+R było zgłoszenie patentowe, które według sprawozdania o stanie techniki otrzymało oceny wyłącznie w kategorii A. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o spełnieniu "efektu zachęty", o jakim mowa w art. 6 ust. 2 zdanie 1 rozporządzenia nr 651/2014. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, w zakres rzeczowy projektu pn. "[...]" wchodzi wyłącznie zakup urządzeń. A zatem zakres rzeczowy projektu nie obejmuje budowy hali. Objęto nim natomiast wyłącznie zakup środków trwałych, z których wykorzystaniem wytwarzany będzie [...]. Budowa hali produkcyjno-magazynowej stanowi więc jedynie jeden z elementów służących do osiągnięcia celów zakładanych w projekcie. Tych kwestii nie można rozdzielać. Za planowane zamierzenie inwestycyjne skarżącego uznać należy zatem samo nabycie, montaż i uruchomienie wskazanej linii technologiczno-produkcyjnej (rozumianej jako szereg wzajemnie i funkcjonalnie połączonych ze sobą urządzeń przeznaczonych do produkcji ), która jakkolwiek musi docelowo zostać umieszczona w określonym obiekcie budowlanym (budynku), to jednak jest odrębnym i samoistnym przedsięwzięciem, niezależnym od budynku w jakim zostanie zamontowana, i niezwiązanym z budową samych budynków w oparciu o uzyskane przez skarżącego pozwolenie na budowę. Projekt ten należy traktować jako przedsięwzięcie wpisujące się co prawda w większe zamierzenie inwestycyjne uruchomienia przez skarżącego nowego zakładu produkcyjnego, jednakże będące przedsięwzięciem wyodrębnionym jako osobna, samodzielna i niezależna inwestycja, Całkowicie błędnym jest przyjęcie przez PARP, że oba wnioski skarżącego o dofinansowanie, tj. z [...] kwietnia 2017 r. i z [...] października 2017 r., dotyczą tego samego projektu, którego elementem koniecznym była budowa hali produkcyjno-magazynowej. Wnioskodawca w pierwszym wniosku o dofinansowanie wskazał, że nowy zakład będzie prowadził niezależną produkcję odrębną od dotychczasowej działalności. W tym wniosku wskazano, że hala jest niezbędna dla realizacji projektu ze względu na brak powierzchni w innych halach. We wniosku, którego dotyczy niniejsze postępowanie, nie ma takiej informacji. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przyjął, że budowa hali – biorąc pod uwagę treść wniosku o dofinansowanie z [...] kwietnia 2017 r. w ramach którego podano, że projekt obejmuje także budowę hali produkcyjno-magazynowy – jest niezbędna do realizacji projektu zgłoszonego do aplikacji o dofinansowanie we wniosku z [...] października 2017 r. PARP, prezentując takie stanowisko, nie dokonała w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, nie wyjaśniła ewidentnej różnicy w tym, że we wniosku z [...] października 2017 r. zakupiona linia technologiczna miała zostać zlokalizowana w budowanej hali, która miała być na ten cel wykorzystana jedynie w 60%, podczas, gdy w pierwszym wniosku planowano 100% wykorzystanie hali. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odwoływanie się przez PARP do wcześniejszego wniosku skarżącego, nieobjętego niniejszym postępowaniem, jest całkowicie nieuprawnione. Przedmiotem oceny powinien być wyłącznie projekt, który został złożony i którego dotyczy niniejsze postępowanie. Odwoływanie się do wcześniejszego projektu z [...] kwietnia 2017 r. w celu dokonania oceny projektu z [...] października 2017 r., w szczególności co do jego zakresu przedmiotowego nie znajduje poparcia w treści definicji projektu zawartej w art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej, jak również w regulaminie konkursu. W konsekwencji stwierdzić należy, że efektu zachęty nie niweczy rozpoczęcie – jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie – budowy hali, w której skarżący zamierzał zlokalizować linię technologiczna do wytwarzania unikatowego kompozytu, której budowa rozpoczęła się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Przede wszystkim, ani ustanowiony regulamin konkursu, ani żaden inny przepis systemu realizacji, czy też prawa powszechnie obowiązującego, nie uzależnia osiągnięcia efektu zachęty umieszczenia urządzeń zakupionych w ramach projektu nowo wybudowanej hali. Wadliwa jest zatem interpretacja art. 2 pkt 23 w zw. z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 651/2014 dokonana przez organ i zaakceptowana przez Sąd I instancji, z której wynika, że do utworzenia linii technologicznej niezbędne jest zastosowanie ich wyłącznie w hali utworzonej po złożeniu wniosku o dofinansowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, PARP bezpodstawnie, samodzielnie przyjęła, że do planowanego, zgłoszonego do dofinansowania ze środków UE przedsięwzięcia, niezbędne jest zastosowanie wyłącznie nowej hali powstałej dopiero po dacie złożenia wniosku o dofinansowanie. Brak jest ze strony organu przekonywających argumentów, że budowa hali została rozpoczęta wyłącznie w celu realizacji zgłoszonego do dofinansowania projektu (inwestycji). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób nie traktować inwestycji w postaci budowy nowej hali jako odrębnej od zgłoszonej do dofinansowania, a mającej na celu przede wszystkim poszerzenie własnych zasobów środków trwałych, które mogą być wykorzystywane zarówno do umieszczenia w niej zakupionych urządzeń do wytwarzania akcesoriów meblowych z [...] oraz towarzyszącej jej infrastruktury produkcyjnej, jak też w bieżącej działalności gospodarczej. Jak trafnie argumentuje skarżący kasacyjnie, budowa nowej hali produkcyjno-magazynowej nie sprawia, że inwestycja objęta wnioskiem o dofinansowanie staje się nieodwracalna, bowiem nowy obiekt będzie wykorzystywany w działalności skarżącego. Inwestycja ta będzie przeznaczona również na inne cele, a nie tylko na potrzeby zgłoszonego projektu. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że w sytuacji, w której wniosek o dofinansowanie nie obejmuje budowy hali, oczekiwanie z rozpoczęciem jej budowy do czasu zakończenie konkursu byłoby pozbawione racji gospodarczych i organizacyjnych. Równoległość prowadzenia prac budowlanych oraz złożenia wniosku o dofinansowanie zakupu urządzeń nie jest wystarczające do uznania, że nastąpiło już rozpoczęcie prac przy projekcie pn. "[...]" i nie eliminuje efekt zachęty. Podkreślenia wymaga, że ani ustanowiony regulamin konkursu, ani żaden inny przepis systemu realizacji czy też prawa powszechnie obowiązującego, nie uzależnia osiągnięcia efektu zachęty od wykorzystania w projekcie jedynie nowych zasobów materialnych, które powstały po złożeniu wniosku o dofinansowanie (por. NSA w wyroku z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 472/17). Podsumowując, budowa hali nie może być uznana, jak przyjął organ, za początek realizacji wnioskowanego do dofinansowania projektu, którego celem jest jedynie wdrożenie innowacyjnego kompozytu do wytwarzania akcesoriów meblarskich. Żaden ze wskaźników projektu, którego dotyczy niniejsze postępowanie, nie obejmuje hali. Przyjąć należy, że budowa hali produkcyjno-magazynowej ma charakter niezależny, choć komplementarny, z zamierzonym przez skarżącego przedsięwzięciem. W związku z tym, stanowisko PARP, że rozpoczęta budowa hali powoduje, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że projekt spełnia warunek efektu zachęty w rozumieniu art. 6 rozporządzenia 651/17, uznać należy za dowolne. PARP dokonując błędnych ustaleń co do zakresu wniosku o dofinansowanie naruszyła art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej. Ani bowiem w regulaminie konkursu, ani w załącznikach do tego regulaminu nie znalazło się stwierdzanie, iż PARP pojęciem "projekt", obejmował będzie nie tylko to, co jest nim formalnie objęte poprzez zakres wniosku o dofinansowanie, ale także wszystko to co formalnie nie jest objęte wnioskiem ale będzie niezbędne do realizacji projektu lub też w inny sposób będzie z nim związane. Należy zaznaczyć, że Instytucja Zarządzająca bada zgodność wnioskowanego projektu z kryteriami formalnymi wskazanymi w regulaminie konkursu w takim zakresie, w jakim projekt został zgłoszony. Tylko w takim zakresie jest oceniany projekt i, wbrew stanowisku PARP, ocena ta nie obejmuje całości inwestycji, lecz jedynie fragment, który został zgłoszony do dofinansowania. W konsekwencji, w ponownie przeprowadzanym postępowaniu PARP zobligowana będzie do dokonania oceny projektu skarżącego, zgodnie z przedstawioną przez NSA oceną prawną dotyczącą rozumienia kryterium tzw. "efektu zachęty" oraz przedmiotowych ram zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o dofinansowanie, czyli samodzielnej linii technologicznej do produkcji [...]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej i art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.) i art. 200 w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia.