II OSK 1970/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 120/19 o odrzuceniu skargi A. F. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 120/19 odrzucił skargę A. F. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu [...] stycznia 2019 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnych sprawach dotyczących mieszkańców [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2019 r. poz.1250). Zgodnie z § 2 i § 3 tej uchwały, podczas zaplanowanego na dzień [...] kwietnia 2019 r. referendum mieszkańcy Gminy mieli odpowiedzieć na pytanie: "Czy jest Pan/Pani za tym aby Gmina [...] zmieniła dopuszczony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rodzaj zabudowy z usługowej, komercyjnej i sportowo rekreacyjnej na zabudowę mieszkalno-usługową na nie więcej niż 30 ha terenu tzw. "[...]", w zamian za sfinansowanie przez obecnego właściciela zagospodarowania pozostałych 75 ha tego terenu, jako zieleni publicznej (parku naturalistycznego), przy zachowaniu cennych przyrodniczych walorów i przekazanie go Gminie [...]". A. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na w/w uchwałę Rady Miasta, żądając stwierdzenia jej nieważności. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.) dalej jako: "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego, jako stałemu mieszkańcowi [...], gdzie skupiona jest jego życiowa aktywność, związana z pracą oraz rodziną przysługuje mu interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Jego zdaniem uchwała godzi w jego podstawowe, konstytucyjnie zagwarantowane prawa, przede wszystkim w postaci prawa do ochrony życia oraz ochrony zdrowia. W przypadku gdyby doszło do jakiejkolwiek zmiany rodzaju zabudowy tzw. "[...]" w [...], utracą one swoje istotne znaczenie dla jakości środowiska w mieście [...], w tym jakości powietrza i wody w [...]. Powyższe wpłynie na znaczne pogorszenie stanu środowiska w mieście [...], co w bezpośredniej konsekwencji może doprowadzić do utraty zdrowia, a nawet życia osób będących jego mieszkańcami. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], wniosła o oddalenie skargi. W ocenie organu skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Według organu skarżona uchwała w sprawie opiniodawczego referendum gminnego, z uwagi na zakres i charakter zawartej w niej treści, nie narusza interesu prawnego skarżącego, nie narusza jego prawa do przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej. Uchwała dotyczy przeprowadzenia referendum gminnego, które ma na celu wyrażenie przez wszystkich mieszkańców miasta [...] opinii dotyczącej przeznaczenia terenu tzw. "[...]", a zatem nie kreuje prawa. Uznając wniesioną skargę za niedopuszczalną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzuca ją w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej: P.p.s.a., gdyż dotyczy ona aktu (uchwały) nieobjętego zakresem właściwości sądów administracyjnych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 741), przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być tylko uchwała odrzucająca wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum, jak też niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu określonego w art. 18 tej ustawy lub postanowienie komisarza wyborczego. Zaś właściwym w sprawie rozpoznania protestu od wyników referendum jest sąd powszechny - sąd okręgowy. W przedstawionym stanie sprawy, skoro nie została podjęta uchwała, która mogła być w świetle ustawy o referendum lokalnym przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wniesioną skargę należało ocenić jako niedopuszczalną. Nadto Sąd meriti wskazał, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Skarga przewidziana tym przepisem nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej (actio popularis). Ponadto z samej przynależności do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżący wykazał naruszenie jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł A. F. i zaskarżając je w całości zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie, w jakim przyznaje każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprawnienie do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, pomimo że skarżącego należało uznać za osobę, której interes prawny został przez zaskarżoną uchwałę naruszony, co skarżący wykazał w sposób dostateczny; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi pomimo, iż skarżącemu przysługiwało uprawnienie do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w istotnych sprawach dotyczących mieszkańców [...] do sądu administracyjnego; b) art. 3 § 3 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego sprawie z zakresu postępowania w sprawie referendum gminnego, przysługuje wyłącznie w sytuacjach konkretnie wskazanych w ustawie o referendum lokalnym skutkujące odrzuceniem skargi na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a, podczas gdy przepisy tej ustawy przewidują dodatkowe, nie zaś wyłączne podstawy kontroli sądowej postępowania w sprawie referendum lokalnego; c) art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż rozpoznanie skargi na przedmiotową uchwałę nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sprawa nie mieści się w granicach jego właściwości. W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ewentualnie, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny w uznał, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy przez ten Sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał m.in., że zaskarżona uchwała narusza zagwarantowane konstytucyjnie prawo skarżącego do życia (art. 38 Konstytucji RP) oraz uregulowane w art. 69 ust. 1 prawo ochrony zdrowia. W ocenie skarżącego w przypadku gdyby doszło do jakiejkolwiek zmiany rodzaju zabudowy tzw. [...] w [...], utracą one swoje istotne znaczenie dla jakości środowiska w [...], w tym jakości powietrza i wody. Powyższe wpłynie na znaczne pogorszenie stanu środowiska w mieście, co w bezpośredniej konsekwencji może doprowadzić do utraty przez skarżącego zdrowia, a nawet życia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. W niniejszej sprawie A. F., powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum lokalnego. Na wstępie wskazać należy, że instytucja referendum lokalnego znajduje swoje podstawy w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 170 Konstytucji RP stanowi mianowicie, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Kwestie dotyczące zasad i trybu przeprowadzania referendum lokalnego uregulowane zostały w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. W myśl art. 3 ustawy w referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Prawo do wyrażania woli w drodze referendum lokalnego (art. 170 w zw. z art. 62 ust. 1 Konstytucji RP) jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze politycznym, a jego istotę stanowi uprawnienie każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02). Gwarancję realizacji tego prawa stanowią przepisy ustawy o referendum lokalnym, ustanawiające sądową kontrolę działania organów samorządowych. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w ustawie o referendum lokalnym ustawodawca szczegółowo uregulował procedurę zarządzenia referendum na wniosek mieszkańców i jednocześnie przewidział tylko w określonych w ustawie sytuacjach możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jak i podmioty legitymowane do wniesienia skargi. Ustawa o referendum lokalnym jest ustawą szczególną, której przepisy przewidują sądową kontrolę, o której mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a. W art. 20 ust. 1 ww. ustawy przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Przy czym skarga taka przysługuje wyłącznie inicjatorowi referendum i to w ustawowym terminie, określonym w analizowanym przepisie, wynoszącym 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Ustawa o referendum lokalnym przewiduje także możliwość wniesienia przez radę gminy skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego – art. 24a ust. 3. Ponadto, skarga przysługuje inicjatorowi referendum na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego, a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu na przeprowadzeniu referendum lub odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie takiego referendum – art. 26 ust. 1. Termin na wniesienie skargi wynosi 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Tym samym ustawa o referendum lokalnym jednoznacznie określa sytuacje, w których przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jednocześnie omawiana ustawa w art. 20 ust. 3 reguluje skutki uwzględnienia skargi na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu do podjęcia uchwały. Wyrok uwzględniający skargę zastępuje uchwałę jednostki samorządu terytorialnego. Należy mieć również na względzie, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym z chwilą podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum następuje rozpoczęcie kampanii referendalnej, a więc zaczyna biec tzw. kalendarz referendalny. W orzecznictwie NSA dopuszczono możliwość wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osobę piastującą funkcję organu wykonawczego gminy do zaskarżenia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania tego organu, wskazując, że w sytuacji uznania, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o przeprowadzeniu referendum, niemożliwym stałoby się jakiekolwiek poszukiwanie przez ten podmiot ochrony sądowej na jakimkolwiek etapie postępowania zmierzającego do pozbawienia go mandatu pochodzącego z powszechnych wyborów, w tym chociażby kwestionowania pozbawienia go prawa do wysłuchania, zagwarantowanego art. 28a ust. 4 u.s.g. Wskazano, że co prawda przepisy u.s.g., ani też przepisy ustawy o referendum lokalnym, nie przewidują drogi sądowej dla tego typu spraw, jednak milczenie ustawodawcy w tej kwestii nie może być traktowane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej (zob. postanowienia NSA z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1279/14, z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 955/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można jednak uznać, aby - poza ww. szczególnym przypadkiem - w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. możliwe było wniesienie skargi na uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum, wydanej na podstawie przepisów ustawy o referendum lokalnym, stanowiących gwarancję dla członków wspólnoty samorządowej decydowania w sprawach tej wspólnoty w drodze referendum. Uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, który oddziałuje na interes prawny podmiotów prawa prowadzących działalność gospodarczą na terenie gminy. Nie sposób jest również uznać, aby uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum mogła naruszać interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Naruszenie interesu prawnego polega bowiem na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby nadto istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień. Naruszenie interesu prawnego powinno być przy tym realne, a więc nie przewidywalne w przyszłości, lecz rzeczywiście i aktualnie istniejące. Stwierdzić należy, że z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały nie jest możliwe wykazanie, że taka pozytywna uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum narusza interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Wobec tego należy uznać, że na uchwałę organu stanowiącego gminy w sprawie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców nie przysługuje skarga indywidualna, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga była zatem niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.