II OSK 1279/14

Dnia 23 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2014 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 lutego 2014 roku, III SA/Lu 41/14 odrzucającego skargę M. K. na uchwałę Rady Gminy M. P. z dnia [...] września 2013 roku, Nr [...] o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z powodu nieudzielania absolutorium postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 5 lutego 2014 r., III SA/Lu 41/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę M. K. na uchwałę Rady Gminy M. P. z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania Wójta z powodu nieudzielania absolutorium. W uzasadnieniu sąd I instancji uznał, że skarżący będący Wójtem Gminy M. P. i osobą, której referendum miałoby dotyczyć, nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że podjęcie przez radę gminy inicjatywy przeprowadzenia referendum powoduje wszczęcie określonej procedury, której ostateczny wynik zależy od wyborców. Zatem podjęcie przedmiotowej uchwały nie wpływa w sposób bezpośredni na sferę prawną wójta. Zaskarżona uchwała nie doprowadza w istocie do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej funkcję wójta, a jedynie zmierza do poddania osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy ocenie dokonywanej przez członków wspólnoty gminnej w drodze głosowania w referendum i obliguje komisarza wyborczego do wydania w określonym trybie postanowienia o przeprowadzeniu referendum. Zdaniem sądu a quo, brak woli osoby pełniącej funkcję burmistrza do poddania się ocenie wyborców w ramach referendum może być postrzegany jedynie jako interes faktyczny, a nie jako interes prawny, warunkujący dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. K. domagając się uchylenia postanowienia w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: Usg) poprzez błędne uznanie, że skarżący nie miał interesu prawnego koniecznego do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały, podczas gdy interes taki przysługiwał mu jako obywatelowi. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała wywołała realną zmianę zakresu jego praw i obowiązków, gdyż w wyniku przeprowadzonego referendum został on odwołany z funkcji wójta przed upływem kadencji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy M. P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest istnienie bądź brak interesu prawnego niezbędnego do zaskarżenia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z powodu nieudzielania mu absolutorium. Zgodnie z art. 101 ust. 1 Usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Chybione jest przywoływanie przez sąd I instancji, na wsparcie swego poglądu o braku interesu prawnego osoby piastującej funkcje organu wykonawczego gminy do zaskarżenia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania tego organu, tego orzeczenia, które odnosi się wyłącznie do uchwały o nieudzielaniu absolutorium (por. postanowienie WSA w Szczecinie z 7 listopada 2011 r., I SA/Sz 1147/13). Z kolei przywołanym przez sąd I instancji postanowieniem z 13 grudnia 2012 r., IV SA/Gl 1215/13, WSA w Gliwicach odrzucił skargę na uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza, ale wyłącznie z powodu braku wyczerpania trybu zaskarżenia uchwały rady, nie zaś z powodu braku legitymacji procesowej. Orzeczenie powyższe nie może przeto służyć wsparciu argumentacji sądu I instancji. Rozważając powyższą kwestię należy wziąć pod uwagę, że zaskarżona uchwała podjęta została w trybie określonym w art. 28a ust. 3-5 Usg regulującym procedurę odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przed upływem kadencji. Podjęcie takiej uchwały jest wynikiem wcześniejszego podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium. Przed podjęciem uchwały o przeprowadzeniu referendum organ uchwałodawczy zapoznaje się z opinią komisji rewizyjnej, a także uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu absolutorium, przy zapewnieniu czynnego udziału organu wykonawczego w tym postępowaniu. Z mocy art. 28a ust. 4 Udg rada gminy przed podjęciem ewentualnej uchwały o przeprowadzeniu referendum "wysłuchuje wójta". Innymi słowy z mocy ustawy osoba pełniąca funkcję wójta ma zapewnioną formę ochronę swych interesów na etapie rozważania woli podjęcia uchwały w przedmiocie referendum. Zaznaczyć należy, że uchwała o nieudzieleniu absolutorium, stosownie do dominującego w orzecznictwie poglądu, nie może zostać zaskarżona do sądu ze względu na brak interesu prawnego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (por. post. NSA z 15 kwietnia 2014 r., II GSK 38/14, cbosa.nsa.gov.pl). W konsekwencji, w sytuacji uznania że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada także interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o przeprowadzeniu referendum, niemożliwym stałoby się jakiekolwiek poszukiwanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ochrony sądowej na jakimkolwiek etapie postępowania zmierzającego do pozbawienia go mandatu pochodzącego z powszechnych wyborów, w tym chociażby kwestionowania pozbawienia go prawa do wysłuchania. Jednocześnie warto zauważyć, że co prawda przepisy Usg, ani też przepisy ustawy o referendum lokalnym, nie przewidują drogi sądowej dla tego typu spraw, jednak milczenie ustawodawcy w tej kwestii nie może być jednak traktowane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej (post. NSA z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 955/14, cbosa.nsa.gov.pl). Pamiętając zatem o wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP istocie sprawowania wymiaru sprawiedliwości i sądowej ochrony praw jednostki stwierdzić należy, że brak jest podstaw do wyłączenia prawa do sądu w przypadku kwestionowania przez wójta podjętej w trybie art. 28a Usg uchwały rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie jego odwołania przed upływem kadencji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania, zauważyć należy, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. regulujące zwrot kosztów w postępowaniu kasacyjnym nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiwsa 2008, nr 3, poz.42).