I OSK 195/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 30/18 w sprawie ze skargi W. Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz W.Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 30/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji służby, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego W. Z. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1, art. 2, art. 3 § 2 pkt 1 w związku z pkt 8, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające", przez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej niezłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby w jednostkach KAS Dyrektor Izby Skarbowej jest zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie stosunku służbowego, a w związku z tym, że niewydanie takiej decyzji należy kwalifikować jako sprawę sądowoadministracyjną, w której właściwy jest sąd administracyjny, 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 i 8 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających przez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji, II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy – art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 Przepisów wprowadzających przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie polegające na stwierdzeniu, że zasada zwalniania funkcjonariusza ze służby w drodze decyzji nie znajduje wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 tej ustawy, gdyż przepis ten jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji albo – na podstawie art. 188 P.p.s.a. - rozpoznanie skargi; wniósł także o zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 P.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania oraz na naruszeniu prawa materialnego. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Otóż W. Z. - funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej złożył skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na niezłożeniu mu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby na zasadach przewidzianych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Skarżący był funkcjonariuszem Służby Celnej w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.) i z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o KAS", z mocy art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających, stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. W ocenie organu w zaistniałej sytuacji, nie pozostawał on w bezczynności, gdyż – na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających – z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek służbowy W. Z. wygasł z mocy prawa, a ponadto, niewydanie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza wyjaśniającej przyczyny ustania stosunku służbowego nie może być kwalifikowane jako sprawa sądowoadministracyjna, w której właściwy jest sąd administracyjny. Sąd I instancji uznał natomiast, że przepisy ustawy o KAS i Przepisy wprowadzające, pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, interpretowane jednak w oparciu o art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, jak również Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, pozwalały na przyjęcie stanowiska, że taki obowiązek spoczywa na organie. Sąd wywiódł swoje stanowisko z art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających, zgodnie z którym wygaśnięcie stosunku służbowego ustawodawca nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby. Sąd dalej uznał, że wyłącznie wydanie takiej decyzji gwarantowało funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, który nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby albo zatrudnienia, prawo do sądu. Sąd podzielił przy tym prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających, do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy, Dyrektor IAS wydaje decyzję w przedmiocie stosunku służbowego tego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny jego ustania. Sąd uznał, że zasada zwalniania funkcjonariusza ze służby w drodze decyzji nie znajduje wyłączenia w rozpatrywanym przypadku, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 ww. ustawy, gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. Stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do przyjęcia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] było uzasadnione. Podkreślenia wymaga, że stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się na podstawie mianowania, a zatem w takim przypadku powstaje stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. Stosunek ten charakteryzuje, z jednej strony – pewne ograniczenie praw, dyspozycyjność, hierarchiczne podporządkowanie oraz nadrzędność interesu służby nad interesem jednostkowym funkcjonariusza (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/2004), z drugiej jednak strony – cechuje go prawo do szeregu dodatkowych uprawnień i większa trwałość niż stosunek pracy, regulowany przepisami Kodeksu pracy. W związku z tym, pomimo że art. 170 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających zawiera jedynie sformułowanie, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunku służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a zatem przepis ten nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie ze służby funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r., to taki obowiązek organu należy jednak w tym przypadku przyjąć. Skoro bowiem z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to w analizowanej sytuacji zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. W rozpoznawanej sprawie uczestnik postępowania nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, zachodziła więc konieczność wydania decyzji stwierdzającej zwolnienie go ze służby. Wprawdzie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby lub nowych warunków pracy, następuje w dniu 31 sierpnia 2017 r., ale ponieważ powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie terminy dla skorzystania przez organ ze swych kompetencji, a w sprawie rozpoznawanej, organ zaniechał swojego działania, bo nie przedstawił stronie żadnej propozycji nowych warunków służby bądź pracy, ani też nie wydał decyzji stwierdzającej zwolnienie ze służby, to powyższa regulacja nie mogła mieć w tym przypadku żadnego znaczenia. Innymi słowy więc trzeba w tej sprawie przyjąć, że termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w. KAS, wywołuje właściwy skutek, o ile organ skorzysta ze swojej kompetencji w terminie do dnia 31 maja 2017 r. Z tych powodów zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Przepisów wprowadzających skład orzekający uznał za niezasadny, a tym samym nie były usprawiedliwione również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skoro bowiem Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że regulacje prawnomaterialne obowiązujące w rozpoznawanym stanie faktycznym, wymagały wydania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony, a pod którym to określeniem, skład orzekający rozumie decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby, to nie można było skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ani art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. Niniejsza sprawa, jak wykazano powyżej, należała do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, co też Sąd Wojewódzki uczynił. Fakt, że zaskarżony wyrok nie był dla skarżącego kasacyjnie organu satysfakcjonujący nie dowodzi jeszcze, że Sad I instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 1 i 8 P.p.s.a. Przepisy te stanowią, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzji i bezczynność. Mają one więc charakter wyłącznie ustrojowy, a zatem wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w sprawie kontroli działalności administracji publicznej albo że ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Uwagę tę należy odnieść także do zarzutów naruszenia powyższych przepisów w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).