II SAB/Wr 10/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2019r. sprawy ze skargi D.L. na bezczynność Wójta Gminy J. S. w przedmiocie prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu magazynu i bazy transportowej I. zobowiązuje Wójta Gminy J. S. do dokonania czynności wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku D. L. dotyczącego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości w miejscowości D. (...) w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adw. J. Ś. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100) wraz z podatkiem VAT w kwocie 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100). Pismem z dnia 1 czerwca 2018 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 11 czerwca 2018 r. D. L. wniosła o "rozpatrzenie zgodności miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania i jego zapisów względem wyrażenia zgody Wójta i Rady Gminy na funkcjonowanie transportowo – magazynowo - przeładunkowej spółki cywilnej A. w D.". W uzasadnieniu skargi D. L. podała m.in., że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi (...) i (...), wykorzystywane przez firmę transportową to w części obszar Natury 2000 i Podgórza K.. Obszary są ściśle chronione, a firma nie ma oceny środowiskowej i degraduje środowisko. Skarżąca wskazała również, że teren, na którym funkcjonuje spółka A. to teren o symbolu planistycznym 17 MN z oznaczeniem RM – zabudowa mieszkaniowa i infrastruktura uzupełniająca, a Gmina przypisuje tym działkom symbol 19 RMU/P właściwy dla terenu byłej huty oddalonej o kilkaset metrów od podanych działek. Zdaniem skarżącej Wójt Gminy przy udziale pracownika referenta wprowadza ją i innych mieszkańców oraz radnych w błąd przypisując przedmiotowemu terenowi zupełnie inne oznakowanie, przynależne terenom byłej fabryki, a następnie huty szkła, które zostały przekwalifikowane na tereny mieszkaniowe uchwałą Nr (...) z dnia (...) grudnia 2009 r. Skarżąca podała też, że niezależni od Gminy urbaniści potwierdzają fakt niezgodności stanu faktycznego z ustaleniami planistycznymi. Do skargi załączono 26 dokumentów potwierdzających podejmowanie przez skarżącą licznych interwencji w różnych organach administracji publicznej, dotyczących niezgodnego z prawem sposobu wykorzystywania nieruchomości nr (...) w D.. W doręczonej Sądowi w dniu 26 lipca 2018 r. odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. S., reprezentowana przez Przewodniczącego wniosła o odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie nie należącej do właściwości Rady Gminy J.S. ani Wójta Gminy J. S., ani też nie wynikającej z wydania, bądź niewydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wniosku podano, że Wójt Gminy J. S. oraz Rada Gminy nie posiada uprawnień do narzucania sposobu korzystania z działki przez jej właściciela, jeżeli nie dochodzi do naruszenia normy prawa budowlanego, przepisów o ochronie środowiska i przyrody, ani też do naruszenia wymagań sanitarnych. Zwrócono też uwagę na załączoną do skargi dokumentację, z której wynika, że sprawa była już przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego, organów ochrony środowiska, policji i Starostwa Powiatowego w zakresie transportu drogowego. Sprawa była również rozpatrywana przez Radę Gminy i jej Komisje w związku ze skargą D. L. i skargę uznano za nieuzasadnioną. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, skarżąca podała, że skarga dotyczy niewykonania przez Wójta Gminy J. S. uchwały Nr (...) z dnia (...) grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. S., zmienionej uchwałą Nr (...) z dnia (...) grudnia 2009 r. Wyznaczony – wobec przyznanego skarżącej prawa pomocy – pełnomocnik w pismach z dnia 14 stycznia 2019 r. i z dnia 18 lutego 2019 r. wyjaśnił, że skarga dotyczy bezczynności Wójta Gminy J. S. związanej z wykorzystywaniem nieruchomości w D. w sposób sprzeczny z postanowieniami uchwały Rady Gminy J. S. Nr (...) z dnia 28 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. S., zmienionej uchwałą Nr (...) z dnia (...) grudnia 2009 r. W związku ze sprecyzowaniem treści skargi zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 20 lutego 2019 r. dokonana została zmiana kwalifikacji sprawy, którą wpisano do repertorium SAB jako skargę na bezczynność Wójta Gminy J. S. w sprawie prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu magazynu i bazy transportowej, natomiast zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 13 marca 2019 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu miejscowym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach ustawowo określonych. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej /czyli bezczynności/ w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto z urzędu albo na wniosek strony może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 powoływanej ustawy procesowej lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej. Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy J. S. w sprawie dotyczącej prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu magazynu i bazy transportowej na nieruchomości położonej w D.. Należy stwierdzić, że rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem spełniona została jedna z przesłanek umożliwiających merytoryczne rozpoznanie skargi. Ponadto oceniając w rozpoznawanej sprawie spełnienie przez skarżącą wymogu formalnego skargi określonego w art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powołanej, Sąd uwzględnił to, że skarżąca działała samodzielnie bez pomocy profesjonalnej i mimo podejmowania od kilku lat licznych interwencji w organach administracji publicznej o różnej właściwości rzeczowej, problematyczne było dla niej zdefiniowanie istoty żądania kierowanego konsekwentnie do Wójta Gminy J. S.. W tych okolicznościach Sąd uznał, że warunek o którym mowa w powołanym powyżej przepisie procesowym został spełniony poprzez złożenie skargi na Wójta Gminy J. S. do Rady Gminy J. S.. Zawarty w przedmiotowej skardze zarzut bezczynności odnosi się do postępowania uregulowanego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy procesowe stanowią także o terminach załatwienia spraw. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 kpa zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam. zb. Lex nr 491969 - nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W niniejszej sprawie tak rozumiana bezczynność zaistniała. Zdaniem Sądu istotne bowiem jest, że D. L. w pismach interwencyjnych kierowanych do Wójta Gminy J. S. każdorazowo wskazywała na niezgodność sposobu zagospodarowania nieruchomości w D. przez Spółkę A. jako bazy transportowo – magazynowo – przeładunkowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego wskazywaną wcześniej uchwałą planistyczną z dnia 28 grudnia 2005 r. Zarzucała również, że Wójt Gminy J. S. w sposób błędny odnosi do tej nieruchomości ustalenia planistyczne przyjęte w uchwale dla terenu oznaczonego symbolem 19RMN/P, a nie ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 17MN, w obszarze którego znajduje się nieruchomość określona adresowo jako D.. W ocenie Sądu w tych okolicznościach Wójt Gminy J. S. był zobowiązany do wszczęcia postępowania na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wyjaśnić przy tym należy, że w judykaturze administracyjnej ukształtowała się linia orzecznicza, mająca obecnie charakter dominujący, zgodnie z którą przepis art. 59 ust. 3 powołanej powyżej ustawy może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się bowiem, że bez względu na to, czy podnoszona w sprawie jako niezgodna w przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem miejscowym, czy też na terenie, dla którego uchwalono taki plan, to takie zdarzenie prawne wymaga oceny w państwie prawa, stosownie do deklaracji z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i odpowiedniego do stanu sprawy przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Podnosi się przy tym, że przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z ust. 2 tej ustawy, dokonanego jedynie z zastosowaniem metody wykładni gramatycznej, doprowadziłoby do uznania, że w przypadku faktycznego zaistnienia niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1250/15, z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15; z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1028/16; wyrok: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 456/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 65/16; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 907/18). Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela poglądy prezentowane w przywołanych powyżej wyrokach sądów administracyjnych obu instancji. Bezwzględnie akceptuje również stanowisko przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Gl 790/15), zgodnie z którym przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje zastosowanie w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych. W tak określonych warunkach prawnych i wobec treści pism kierowanych do organów gminy przez D. L. należy uznać, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności rozumianej w sposób opisany na wstępie. Przyjmując taką ocenę Sąd nie przesądza o sposobie zakończenia postępowania. Wyjaśnić również należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność Sąd czyni to na podstawie akt sprawy i według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do powołanego wcześniej przepisu art. 149 § 1 i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku uzasadnione jest treścią art. 250 § 1 wskazanej powyżej ustawy.