II SAB/Kr 212/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. do udostępnienia informacji publicznej. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych, zgodnie z wnioskiem z dnia 23.08.2016 r. w określonym terminie tj. naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosła Fundacja [....] w W. Strona skarżąca domagała się zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem Fundacji z dnia 23.08.2016 r. Fundacja wskazała, że jest organizacją pozarządową mającą status organizacji pożytku publicznego, działającą na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Sprawa zawisła przed tutejszym sądem jest sprawą własną Fundacji, związaną z realizacją misji i celów Fundacji (wskazała na § 8 ust. 1 lit. a, b oraz § 9 lit. a, b, c, d statutu Fundacji). Strona skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 23.08.2016 r. wniosła do Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wypełnienia załączonej ankiety, która jest częścią projektu "Na straży praw kobiet w opiece okołoporodowej" realizowanego przez Fundację [....] , dofinansowanego ze środków Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich. Określono, że informacje w formie elektronicznej należy przesłać za pomocą załączonego formularza elektronicznego. Wniosek został dostarczony do podmiotu w dniu 23.08.2016 r. W dniu 13.09.2016 r. droga mailową zostało wysłane do [....] ponaglenie. W dniu 13.10.2016 r. wysłano drogą fax-ową kolejne ponaglenie. Strona skarżąca podkreśliła, że do dnia wniesienia skargi nie został wykonany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ w ogóle nie odpowiedział na żadne z wniesionych przeze Fundację pism. Podmiot zobowiązany nie wykonał więc żadnej czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie do dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. , wniósł o jej oddalenie w całości. Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. podniósł, że nie mógł udzielić żądanych przez stronę skarżącą informacji, gdyż takich informacji nie posiada. Organ wskazał, że na stronie [....] księgi rejestrowej nr [....] rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą prowadzonego przez Wojewodę [....] , widnieje informacja, zgodnie z którą w dniu 30 czerwca 2015 r. komórka organizacyjna o nazwie: Oddział położniczo-ginekologiczny zakończyła swoją działalność. W związku z powyższym, w dniu 23 sierpnia 2016 r. w Zespole Opieki Zdrowotnej w D. nie było już Oddziału położniczo-ginekologicznego i Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. nie mógł udzielić żądanych przez stronę skarżącą informacji dotyczących funkcjonowania tego oddziału. Organ przyznał, że faktem jest, iż do dnia wniesienia skargi Zespół Opieki Zdrowotnej w D. nie udzielił żądanej przez stronę skarżącą informacji, jednak nie naruszył tym przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż informacji, których przedmiotowy wniosek z dnia 23 sierpnia 2016 r. dotyczy nie posiada. Organ podniósł, że w dniu 30 czerwca 2015 r. Oddział Ginekologiczno-Położniczy działający w ramach Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. został zlikwidowany, a od dnia 1 lipca 2015 r. jego prowadzenie przejęło Centrum Zdrowia T. Sp. z o.o. Dotyczy to także Oddziału Neonatologicznego oraz Poradni Ginekologiczno-Położniczej i Poradni Neonatologicznej. Zespół Opieki Zdrowotnej w D. w dniu otrzymania od stronę skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania ankiety stanowiącej część projektu "Na straży praw kobiet w opiece okołoporodowej" nie posiadał Oddziału Ginekologiczno-Położniczego, Oddziału Neonatologicznego, Poradni Ginekologiczno-Położniczej i Poradni Neonatologicznej, a w związku z tym nie posiadał informacji na temat żądanych od niego danych i zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie miał obowiązku odpowiadać na wniosek strony skarżącej. Zespół Opieki Zdrowotnej w D. jest wpisany do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem KRS: [....] . Obszerne informacje o szpitalu, jego działalności jak i również posiadanych oddziałach zawarte są na stronie internetowej szpitala: www.zozdt.pl. Zespół Opieki Zdrowotnej w D. jest również wpisany do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą prowadzonego przez Wojewodę [....] pod nr: [....] . Dane dotyczące Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. oraz jego funkcjonowania ujawnione w ww. rejestrach są jawne i są dostępne również dla strony skarżącej. Organ wskazał, że na stronie internetowej szpitala została zamieszczona informacja, iż od dnia 1 lipca 2015 r. prowadzenie Oddziału Ginekologiczno-Położniczego Szpitala Powiatowego przejęło Centrum Zdrowia T. Sp. z o.o., [....] [....] 1. Dotyczy to także Oddziału Neonatologicznego oraz Poradni Ginekologiczno-Położniczej i Poradni Neonatologicznej. Przedmiotowa informacja widnieje do dnia dzisiejszego na stronie Szpitala pod adresem internetowym. Zdaniem organu, strona skarżąca nie wykazała nawet minimum staranności, aby sprawdzić, czy w ramach placówki Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. oddział ginekologiczny jest prowadzony i skierowanie wniosku w tym zakresie jest zasadne. Po zapoznaniu się bowiem z ww. dokumentami dotyczącymi szpitala lub chociażby z informacjami zamieszczonymi na stronie internetowej placówki, wiedziałaby, iż Zespół Opieki Zdrowotnej nie jest podmiotem uprawnionym, a tym bardziej zobowiązanym do udzielenia jej informacji publicznej w zakresie skierowanym we wniosku z dnia 23 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a. Dz. U. 2016.718), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016.1764) stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że żądana przez stowarzyszenie informacja stanowiła informację publiczną, a także, że Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. był organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wynika to z ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm.). W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 13 ustęp 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (ustęp 2) Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy bezczynność w przypadku Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. miała miejsce. We wniosku z dnia 14 lipca 2016 r. strona skarżąca domagała się udzielenie informacji w zakresie wypełnienia załączonej ankiety, która jest częścią projektu "Na straży praw kobiet w opiece okołoporodowej" realizowanego przez Fundację [....] , dofinansowanego ze środków Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich. Zdaniem Sądu od dnia otrzymania wniosku tj. od dnia 23 sierpnia 2016 r. organ pozostawał w bezczynności. Skoro informacji w zakresie wypełnienia załączonej ankiety stanowią informację publiczną, to niewątpliwie stanowi naruszenie prawa brak realizacji wniosku strony skarżącej. Jednocześnie w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz z błędnego przeświadczenia, że ponieważ organ nie posiada żądanych od niego danych to nie miał obowiązku odpowiadać na wniosek strony skarżącej. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08. 2011 r., II SAB/Gd 30/11). Organ podniósł tymczasem, że w dniu 30 czerwca 2015 r. Oddział Ginekologiczno-Położniczy działający w ramach Zespołu Opieki Zdrowotnej w D. został zlikwidowany, a od dnia 1 lipca 2015 r. jego prowadzenie przejęło Centrum Zdrowia T. Sp. z o.o. Dotyczy to także Oddziału Neonatologicznego oraz Poradni Ginekologiczno-Położniczej i Poradni Neonatologicznej. Zespół Opieki Zdrowotnej w D. w dniu otrzymania od stronę skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania ankiety stanowiącej część projektu "Na straży praw kobiet w opiece okołoporodowej" nie posiadał Oddziału Ginekologiczno-Położniczego, Oddziału Neonatologicznego, Poradni Ginekologiczno-Położniczej i Poradni Neonatologicznej oraz nie posiadał żądanych informacji. Jednakże jak wyżej wskazano stosownie do treści art. 14 ust. 2 organ zobowiązany był do poinformowania o tym fakcie na piśmie wnioskodawcę, wobec braku jakiejkolwiek reakcji uznać należy, że pozostawał on w bezczynności. W przedmiotowej sprawie nie występuje w dacie orzekania przez sąd bezczynność organu albowiem z okoliczności sprawy wynika, że organ nie dysponuje żądaną informacją, nadto poprzez doręczenie odpowiedzi na skargę wnioskodawca powziął wiadomość o tym fakcie. W konsekwencji więc zachodziły podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności ze względu na bezprzedmiotowość orzekania. Z tych przyczyn postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynność jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku.