II OSK 79/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wójta Gminy D. oraz J.S., A.K., E.O., A.O., A.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 128/17 w sprawie ze skargi A.O., A.K., A.O., E.O., J.S. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie zwrotu części nadpłaty nienależnie uiszczonej opłaty planistycznej oraz zwrotu odsetek od tej opłaty oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Bd 128/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.O., A.K., A.O., E.O., J.S. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie zwrotu części nadpłaty nienależnie uiszczonej opłaty planistycznej oraz zwrotu odsetek od tej opłaty: pkt 1 - zobowiązał Wójta Gminy D. do rozpoznania wniosku skarżących z [...] maja 2016r. o zwrot nadpłaty opłaty planistycznej oraz zwrot odsetek od tej opłaty przez wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego lub dokonanie zwrotu nadpłaty wraz z oprocentowaniem w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; pkt 2 - stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 – zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego; pkt 4 - oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] kwietnia 2017 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy D. w przedmiocie zwrotu części nadpłaty nienależnie uiszczonej opłaty planistycznej wraz z odsetkami. Wyjaśnili, że decyzją z [...] grudnia 2006 r. Wójt ustalił dla J.S., A.K., E.O. i M.O. jednorazową opłatę planistyczną, w wysokości 149.094,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na poczet części tej opłaty, w wyniku ugody między stronami a Gminą, zaliczono odszkodowanie w wysokości 80.000 zł za działki, które na mocy ostatecznej decyzji z [...] maja 2006 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, przeszły na rzecz Gminy D. Pozostałą część opłaty planistycznej w kwocie 69.094 zł strony wpłaciły bezpośrednio na rachunek bankowy Gminy w dniu [...] grudnia 2006 r. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność decyzji z [...] grudnia 2006 r. Po otrzymaniu wezwania skarżących do zwrotu opłaty (pismo z [...] maja 2016 r.), organ pismem z [...] czerwca 2016 r. poinformował, że zwrot nadpłaty wymaga wprowadzenia w formie uchwały zmian w planie dochodów i wydatków Gminy D. w 2016 r. oraz, że najbliższa sesja Rady Gminy D. planowana jest na [...] czerwca 2016 r. Następnie [...] lipca 2016 r., na rachunku stron zaksięgowano kwotę 69.094 zł. Wobec zwrotu tylko części uiszczonej opłaty planistycznej, strony wezwały organ do wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. W odpowiedzi z [...] lipca 2016 r. organ stwierdził, że kwota 80.000 zł nie stanowi nadpłaty, ponieważ zgodnie z treścią protokołu z rokowań i z uzgodnień dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, kwota ta zostanie zaliczona na poczet należności z tytułu opłaty planistycznej. Do [...] lipca 2016r. nie zostało złożone w imieniu Gminy D. oświadczenie o potrąceniu. W piśmie z [...] sierpnia 2016 r. skarżący oświadczyli, że na podstawie art. 451 § 1 k.c., wypłaconą im dotąd kwotę 69.094 zł, w proporcji im przysługującej, zaliczyli na poczet odsetek od należności głównej, a także po raz kolejny wezwali organ do wypłaty kwoty 80.000 zł wraz z odsetkami wyliczonymi na dzień zwrotu oraz kwoty 69.094 zł wraz z brakującą kwotą odsetek wyliczoną na dzień zwrotu. Pismem z [...] lutego 2017 r. skarżący wnieśli ponaglenie do SKO w B., które postanowieniem z [...] marca 2017 r., uznało je za nieuzasadnione. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Podzielił także pogląd SKO w B. wyrażony w postanowieniu z [...] marca 2017 r., że do rozpatrywania sporów dotyczących zwrotu opłaty planistycznej właściwe są sądy powszechne. Postanowieniem z 24 lipca 2017 r. sygn. II SAB/Bd 60/17, Sąd I instancji odrzucił skargę, uznając że nie mieści się ona w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2885/17 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, stojąc na stanowisku, że w obowiązującym systemie prawnym, istnieją prawne podstawy do stosowania względem opłaty planistycznej odpowiednio przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 201 – dalej O.p.), co powinno nastąpić na zasadach określonych w art. 67 ustawy o finansach publicznych. Sąd I instancji uznał skargę za częściowo uzasadnioną. Jego zdaniem należność z tytułu jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości (renty planistycznej) nie jest podatkiem i nie wynika z ustawy podatkowej. Materialnoprawną podstawę wymiaru tej należności stanowi art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073 z późn.zm. - dalej "u.p.z.p."). Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a zatem stanowi niepodatkową należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 z późn.zm. - dalej "u.f.p."). Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego o charakterze publicznoprawnym, w zakresie który nie został w tej ustawie uregulowany, stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wniosek skarżących z [...] maja 2016 r. dotyczył żądania zwrotu nadpłaty z tytułu uiszczonej opłaty planistycznej wraz z odsetkami, ustalonej przez Wójta Gminy D. decyzją z [...] grudnia 2006 r., której nieważność stwierdzona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] grudnia 2015 r. Obowiązek załatwienia tego wniosku spoczywał na Wójcie Gminy D., w dyspozycji którego znajdowała się stanowiąca nadpłatę należność. Organ winien albo zarządzić zwrot nadpłaty wraz z odsetkami, albo wydać decyzję o odmowie zwrotu tej należności. Organ pozostawał zatem w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżących z [...] maja 2016 r., co uzasadniało, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązanie go do załatwienia wniosku w określonym w sentencji wyroku terminie. Stwierdzona bezczynność nie miała jednak charakteru rażącego. Dla uznania rażącego charakteru naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu, w tym stopień przekroczenia terminów, mają bowiem znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca. W tej sprawie bezczynność nie wynikała ze złej woli organu lub ostentacyjnego zaniedbywania przezeń swych obowiązków, lecz była wynikiem istotnych wątpliwości organu w zakresie jego właściwości w przedmiocie zwrotu opłaty planistycznej oraz wzajemnych rozliczeń stron z tego tytułu. Problematyka ta budziła również pewne wątpliwości w płaszczyźnie jurydycznej i doktrynalnej, ponieważ w u.p.z.p. brak jest kompleksowej regulacji dotyczącej nienależnie pobranych opłat pianistycznych, jak i w odniesieniu do wskazania skutków i dochodzenia praw związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej ustalającej opłatę pianistyczną. Przemawia to, zdaniem Sądu, za uznaniem, że bezczynność organu, choć wystąpiła, to nie wiązała się jednak z rażącym naruszeniem prawa. Przechodząc następnie do oceny, czy w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania w zakresie wypłaty części nadpłaty, Sąd I instancji wskazał na konieczność zbadania, czy organ prowadzący postępowanie formalnie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi w szczególności, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Sąd zwrócił uwagę na regulacje art. 72 § 1 pkt 1 O.p., art. 73 § 1 pkt 1 O.p., art. 77 § 1 O.p., a następnie stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, iż trzymiesięczny termin, o jakim mowa w art. 77 § 4 O.p. upłynął z dniem [...] marca 2016 r. a zwrot kwoty 69.094,00 zł na rzecz skarżących dokonany został [...] lipca 2016 r. W tym kontekście czasowym konieczne jest ustalenie, czy zwrot nadpłaty nastąpił bez zbędnej zwłoki. Zwrot "załatwienie sprawy powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki" wskazuje na powinność działania w określonym czasie - bez niepotrzebnego opóźnienia. Termin ten dopuszcza więc zwłokę, ale nie może to być zwłoka nieuzasadniona, zbędna. Ewentualna zwłoka w zwrocie nadpłaty musi mieć charakter niezbędny, tj. uzasadniony. Takie uzasadnienie, w ocenie Sądu, stanowi wskazana przez organ konieczność zabezpieczenia stosownych funduszy na wypłatę poprzez wprowadzenie zmian w planie dochodów i wydatków Gminy, co wymagało podjęcia przez Radę Gminy stosownej uchwały budżetowej, które nastąpiło na sesji Rady [...] czerwca 2016 r. Niezwłocznie zatem po spełnieniu tego warunku, bo [...] lipca 2016 r. organ zrealizował przelew w/w kwoty na rzecz skarżących. Niezasadny jest wobec tego zarzut strony skarżącej o przewlekłości postępowania organu w przedmiocie dokonania zwrotu części nadpłaty nienależnie uiszczonej opłaty planistycznej, co implikowało konieczność oddalenia skargi w tym zakresie. Wobec tego brak jest również przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości określonej w skardze, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jak podkreślił Sąd I instancji w skardze nie zostały wymienione powody żądania przyznania skarżącym od organu sum pieniężnych. Z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie sumy pieniężnej w określonej w skardze wysokości, Sąd oddalił skargę w tym zakresie. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Wójt Gminy D. oraz A.O., A.K., A.O., E.O., J.S. Wójt Gminy D. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie pkt 1-3, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię. J.S., A.K., E.O., A.O. i A.O. reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w części dotyczącej pkt 2 i 4, wnosząc o jego zmianę poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, że Wójt Gminy D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 74a O.p., 77 § 4 O.p. oraz art. 78 O.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Wójt Gminy D. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy organ nie podjął rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości nadpłaty w opłacie planistycznej i przysługujących od niej odsetek, wypłacił tylko część przysługującej skarżącym nadpłaty, nie wypłacił skarżącym odsetek od nadpłaty w nienależnie pobranej od nich opłacie pianistycznej, 2. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. art. 77 § 4 O.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Wójt Gminy D. nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, czego konsekwencją było nieorzekanie, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji oddalenie skargi w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne podlegają oddaleniu. Przystępując w pierwszym rzędzie do rozpoznania skargi kasacyjnej Wójta Gminy D., stwierdzić trzeba, że została ona oparta na ogólnym, bliżej niesprecyzowanym zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania podniósł pod adresem Sądu I instancji zarzut błędnej wykładni i błędnej subsumpcji art. 60 pkt 7 i art. 67 u.f.p. oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w sytuacji, w której skarżący domagają się wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu kwoty, która nigdy nie została przez nich wpłacona jako należność z tytułu opłaty pianistycznej. Zdaniem organu w sprawie zwrotu kwoty 69.094 zł skarżącym nie przysługuje droga administracyjno-prawna. Swoje roszczenia winni kierować na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Mając na względzie powyższą argumentację godzi się wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wymaga to od jej autora powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA nie posiada bowiem kompetencji do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania, korygowania, czy uzupełniania. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej, powinien więc wskazać jaką wykładnię przepisu przyjął Sąd I instancji, dlaczego jego zdaniem jest ona nieprawidłowa i jak należy rozumieć dany przepis prawa. Natomiast uzasadniając zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skarga kasacyjna Wójta Gminy D. przywołanym wyżej warunkom nie odpowiada, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Podnieść nadto trzeba, że wywody zawarte w skardze kasacyjnej organu, stanowią polemikę ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym na gruncie rozpoznawanej sprawy w prawomocnym postanowieniu z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2885/17 w przedmiocie dopuszczalności drogi sądowej w sprawie zwrotu renty planistycznej, co czyni je bezprzedmiotowymi z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a. Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są również zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej skarżących. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 74a O.p., art. 77 § 4 O.p. oraz art. 78 O.p. W ramach rozważanego zarzutu skarżący kasacyjnie dążą do podważania dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Analiza akt sprawy uzasadnia natomiast trafność poglądu Sądu I instancji, że bezczynność Wójta nie była celowa, ostentacyjna i zamierzona. Wynikała przede wszystkim z istotnych wątpliwości organu w zakresie jego właściwości w sprawie zawrotu opłaty planistycznej oraz wzajemnych rozliczeń pomiędzy skarżącymi kasacyjnie a organem z tego tytułu. Zaznaczyć trzeba, że w odpowiedzi na skargę organ w ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym wyraził swoje zapatrywania w tej kwestii podnosząc, że – w jego przekonaniu - do rozpatrywania sporów na tle zwrotu opłaty planistycznej właściwe są sądy powszechne. Analogiczne stanowisko zaprezentował zresztą także w wywiedzionej przezeń skardze kasacyjnej. Jak trafnie podniósł w uzasadnieniu wyroku Sąd wojewódzki, kwestia zwrotu nienależnie pobranej opłaty planistycznej budziła pewne wątpliwości tak w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przedmiotu z uwagi nie niepełną regulację ustawową tego zagadnienia na gruncie u.p.z.p. Sąd I instancji dokonując oceny stwierdzonej bezczynności wziął wobec tego pod uwagę całokształt okoliczności rozpatrywanej sprawy w tym przyczyny usprawiedliwiające bezczynność organu, dochodząc do trafnej konkluzji, że Wójtowi Gminy D. nie można postawić zarzutu bezczynności o charakterze rażącym. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 O.p. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie wypłaty części nadpłaty opłaty planistycznej nie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy D. Zwłoka organu w tej kwestii była uzasadniona koniecznością zabezpieczenia środków finansowych przez Gminę D. na wypłatę skarżącym części nadpłaconej opłaty, poprzez wprowadzenie zmian w planie dochodów i wydatków Gminy. Wymagało to więc podjęcia stosownej uchwały. Trzeba mieć bowiem na względzie, że podmiotem zobowiązanym do zwrotu opłaty planistycznej jest jednostka samorządu terytorialnego, której działalność finansowa w danym roku budżetowym jest determinowana postanowieniami uchwały budżetowej. Zwrot nadpłaty z natury rzeczy nie był zatem możliwy z dnia na dzień. W tej sprawie trzymiesięczny termin przewidziany w art. 77 § 4 O.p., po upływie którego kwota wpłacona na podstawie decyzji, której nieważność stwierdzono, powinna podlegać zwrotowi bez zbędnej zwłoki, upłynął z dniem [...] marca 2016 r. Pismo skarżących z wezwaniem organu do zapłaty datowane było na [...] maja 2016 r. O konieczności zmian w planie dochodów i wydatków Gminy D. w bieżącym roku i zaplanowanej na dzień [...] czerwca 2016 r. sesji Rady Gminy D., Wójt Gminy poinformował skarżących kasacyjnie pismem z [...] czerwca 2016 r. Następnego dnia po sesji Rady Gminy D., bo [...] lipca 2016 r. organ zrealizował przelew kwoty 69.094,00 zł na rachunek bankowy skarżących. Zatem, uwzględniając całokształt przytoczonych wyżej okoliczności zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak jest podstaw do postawienia organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu części nadpłaty nienależnie uiszczonej opłaty planistycznej. Orzekając w tym zakresie o oddaleniu skargi Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Podsumowując, NSA uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego. W sytuacji, gdy zarzuty obu skarg kasacyjnych nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.