II SA/Wa 1644/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostepnienia akt postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r nr [...] Zdanie odrębne - zgłosił sędzia WSA Piotr Borowiecki Skarżący K. J. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji na podstawie art. 73 k.p.a., o udostępnienie do zapoznania się w systemie teleinformatycznym KGP całości akt dotyczących postępowania, po którym organ wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], po uwierzytelnieniu zgodnie z art. 20 a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne przy wykorzystaniu profilu e-puap wraz z umożliwieniem sporządzenia z tych akt odpisów cyfrowych. W uzasadnieniu podał, że zamieszkuje w miejscowości odległej od siedziby organu, jest inwalidą I grupy i istnieją medyczne, jak i psychofizyczne przeszkody w podróży do siedziby organu, co jest ważnym interesem strony. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., odmówił udostępnienia żądanych akt postępowania. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z treścią art. 73 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1); czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1 a); strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2); organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Strona może zatem między innymi samodzielnie sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, nie przysługuje jej natomiast żądanie, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Sporządzenie notatek, czy odpisów z akt postępowania omawiane przepisy pozostawiły stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Tym samym wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji polegające na umożliwieniu przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów i uprawnienia strony do przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów. Jednoznaczne jest więc, że wskazany obowiązek umożliwienia stronie przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów nie oznacza, że strona postępowania może żądać, aby sam organ wykonał i dostarczył kserokopie żądanych przez nią dokumentów. Strona postępowania może natomiast domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie (w różny sposób) odpisów, w tym kserokopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. Z kolei brzmienie art. 73 § 3 k.p.a., na który powołuje się skarżący w swoim wystąpieniu, wskazuje na fakultatywny charakter omawianego przepisu, tj. organ może, lecz nie jest z mocy ustawy zobowiązany zapewnić strome dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym. Przepis ten ustanawia zatem minimum gwarancji, jakie organ jest zobowiązany zapewnić stronie. Wobec czego strona nie posiada roszczenia do arbitralnego nakładania na organ administracyjny obowiązków, które nie wynikają expressis verbis z treści przepisów prawa. Dodano, że wyjście naprzeciw oczekiwaniom strony w zakresie zapewnienia dokonania przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów w systemie teleinformatycznym, mając na uwadze ilość spraw zainicjowanych przez wymienionego przed organami Policji różnego szczebla wiązałoby się z koniecznością takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które mogłyby zakłócić normalny tok funkcjonowania organu i utrudnić wykonywanie przypisanych mu funkcji. Jednocześnie spełnienie żądania Pana K. J. nie jest uzasadnione realizacją zasady jawności postępowania, bowiem akta danej sprawy składają się w przeważającej części z dokumentów znanych stronie, tj. przez nią wytworzonych lub jej doręczonych. Ponadto nie budzi wątpliwości, że w trakcie prowadzonego postępowania skarżący miał możliwość skorzystania z wynikającego z art 73 § 1 i § la k.p.a. prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu administracji publicznej. Prawo to, jak już wyżej wspomniano przysługuje również po zakończeniu postępowania. W związku z powyższym ważny interes strony, o którym mowa w przepisie art. 73 § 2 Kpa, mógł i nadal może zostać prawnie zaspokojony bez potrzeby zapewnienia stronie dokonania czynności, o których mowa w § 1, w systemie teleinformatycznym. We wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. do Komendanta Głównego Policji o ponownie rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że dokonana przez organ wykładnia art. 73 k.p.a. jest całkowicie błędną i chybioną, albowiem przepis ten daje możliwość zapewnienia dostępu z urzędu w systemie teleinformatycznym, co nie wyłącza w uzasadnionym przypadku zapewnienia stronie prawa do dostępu do akt i dla potrzeb sprawy żądania ich udostępnienia w ten sposób, szczególnie, że w aktach tych znajduje się szereg dokumentów nieznanych mu, a "mających i mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym w postępowaniu sądowym, jak i możliwe są istotne braki, zastępowanie świadectwem organu, a niepotwierdzone dowodowo". Zdaniem skarżącego żądane przez niego akta muszą być mu udostępnione za pośrednictwem systemu teleinformatycznego KGP. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i w uzasadnieniu powołał się na zawarta w nim argumentację oraz na opisany powyżej stan faktyczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K. J. wniósł o "wyeliminowanie zaskarżonych orzeczeń w całości". W uzasadnieniu podał, że Komendant Główny Policji uchybił wprost art. 61 ustawy zasadniczej i art. 73 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. uznając, iż organ posiada prawny obowiązek udostępnienia stronie do wglądu akta sprawy wyłącznie w swojej siedzibie, a przepis o dostępnie zdalnym leży w zakresie woli organu, bowiem w tym zakresie organ na wniosek strony o dostęp zdalny może odmówić takiego dostępu bez wyjaśnienia nawet stronie przyczyn odmowy i wydania aktu woli. Ze stanowiskiem tym zgodzić się nie można, a w tym, w zakresie, w jakim usiłuje przywołać, że skoro sprawa miała tok w postępowaniu sądowym, to niejako posiada zakres powagi rzeczy osadzonej, gdzie zakres taki jest dopuszczalny wyłącznie dla spraw jurysdykcyjnych, a nie spraw o świadectwo prawdy oraz z zakresu dopuszczalnej nawet po wyroku sądowym sprawy o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Ponadto w zakresie sprawy i orzeczeń na żadnym etapie postępowania nie mógł korzystać z praw przysługujących stronie, jak i nie został wbrew obowiązkowi z art. 10 § 1 k.p.a. zapoznany z zebraną dokumentacja przed wydaniem orzeczeń oraz nie mógł czynnie działać, a w tym przedkładać, czy przywołać środki dowodowe z danych, wiedzy i innych dokumentów posiadanych przez organ, których nie dopuszczono w postępowaniu pierwotnym z nieznanych przyczyn, a orzekając wprost uchybiono art. 61 ustawy zasadniczej i konstytutywnym wymaganiom dla prawidłowego, prawidłowo uzasadnionego, udowodnionego i o przekonującej treści orzeczenia. Ponadto art. 73 k.p.a. posiada konstytutywne zastosowanie również dla postępowań w sprawach o wydawanie zaświadczeń, co oznacza, że strona ma prawo żądać dostępu do takich akt również po zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie zaświadczenia, gdzie równocześnie zawarto wprost tezę sadową, iż akta administracyjne obejmują również akta sprawy postępowania wyjaśniającego w administracji określonego art. 1 pkt 4 k.p.a., zatem (w zakresie konstytutywności prowadzenia metryki takich akt, względnie innej formy rejestrowo – ewidencyjnej takiego postępowania w administracji. Tym samym odmawianie udostępnienia akt, prowadzi wyłącznie do uchybienia art. 73 k.p.a., a w tym zakresie wręcz uniemożliwienia poznania przez stronę prawdy w jej sprawie, wraz z możliwym zakwestionowaniem w razie nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydania orzeczeń dowolnych, z niedopełnieniem obowiązku przeprowadzenia postępowania, oraz w zakresie uchybienia art. 10 § 1 k.p.a. i bezprawnego pozbawienia strony możliwości działań w postępowaniu świadczonym za właściwie przeprowadzone dwuinstancyjnie, gdy nie da się wywieść, iż zastosowano się do art. 32 ustawy zasadniczej. Uzasadniając swoje stanowisko, powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, zaś w myśl § 1a tegoż przepisu, czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Natomiast według § 2, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, a na podstawie § 3, organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Skarżący K. J. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. zażądał "na podstawie art. 73 kpa (...) udostępnienie do zapoznania się w systemie teleinformatycznym KGP całości akt dotyczących postępowania, po którym Komendant Główny Policji wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], po uwierzytelnieniu zgodnie z art. 20 ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne przy wykorzystaniu profilu e-puap wraz z umożliwieniem sporządzenia z tych akt odpisów cyfrowych." W Kodeksie postępowania administracyjnego nie definiuje się "akta sprawy", lecz – jak wskazuje się w Komentarzu aktualizowanym do art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego (Przybysz P. M. – LEX/el.2019) – "jednakże z różnych przepisów Kodeksu można wywnioskować, że przez akta sprawy należy rozumieć uporządkowany zbiór dokumentów zebranych w związku z prowadzoną sprawą, to jest w szczególności pism składanych przez stronę, protokołów, adnotacji, dowodów doręczenia pism. Są to dokumenty dotyczące zarówno postępowania w danej instancji, jak i wcześniejszych stadiów postępowania w danej sprawie. Do akt danej sprawy mogą być dołączone akta innego postępowania. W komentowanym przepisie jest zatem mowa o wszelkich dokumentach, które organ prowadzący postępowanie zebrał na potrzeby rozstrzygnięcia danej sprawy. W aktach sprawy powinny znaleźć się wszystkie dokumenty mające znaczenie dla sprawy oraz dla toku postępowania. Wprawdzie przesłanką włączenia konkretnego dokumentu do akt sprawy jest ocena, że dokument ten zawiera elementy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, ale nie jest dopuszczalne weryfikowanie tej oceny i wyłączenie dokumentu z akt sprawy z uzasadnieniem, że nie ma on znaczenia dla sprawy czy dla toku postępowania (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II GSK 401/09, LEX nr 591926)." Skoro zatem są to wszelkie dokumenty dotyczące postępowania, jak wskazał to komentator, to skarżący miał prawo wglądu (udostępnienia mu) całości akt sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w myśl § 1 art. 73 k.p.a. Regułą jest, jak wynika z § 1a tegoż przepisu, że czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Jednakże w tym miejscu stwierdzić należy, że z dniem 17 czerwca 2010 r. wszedł w życie art. 73 § 3 o opisanej już wyżej treści, tzn. umożliwiający udostępniania stronie pism w formie dokumentu elektronicznego, wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych poprzez system teleinformatyczny organu – po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z dniem 11 maja 2014 r. zmodyfikowano ten przepis i – co należy szczególnie zaakcentować – stworzono organom administracji możliwość udostępniania stronie wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów poprzez system teleinformatyczny organu. Rzeczą oczywistą jest, że warunkiem koniecznym możności zapoznawania się z aktami sprawy poprzez system teleinformatyczny organu jest uwierzytelnienie strony w systemie teleinformatycznym organu. Jest ono możliwe w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, na co wskazał skarżący we wniosku. Zatem art. 73 § 3 powinien być rozumiany nie jako ograniczenie, ale jako uzupełnienie dyspozycji art. 73 § 1a. Innymi słowy, organ jest zobowiązany do udostępnienia stronie całości akt sprawy, w tym dokumentów elektronicznych. Oznacza to konieczność stworzenia warunków technicznych pozwalających stronie na zapoznanie się w siedzibie organu z treścią dokumentów elektronicznych włączonych do akt sprawy. Organ może także, zgodnie z dyspozycją art. 73 § 3, zapewnić stronie dostęp do dokumentów elektronicznych w swoim systemie teleinformatycznym. Dostęp taki byłby możliwy w trybie on-line, bez ograniczeń czasowych i bez konieczności odwiedzenia lokalu organu przez stronę (vide: G. Sibiga, Komunikacja elektroniczna w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 128). Tymczasem Komendant Główny Policji w zaskarżonym i poprzedzającym go postanowieniu w sposób całkowicie niezrozumiały i odbiegający od wniosku skarżącego uzasadnia, że obowiązek umożliwienia stronie przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów nie oznacza, że strona postępowania może żądać, aby sam organ wykonał oraz dostarczył kserokopie żądanych przez nią dokumentów i strona postępowania może natomiast domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie (w różny sposób) odpisów, w tym kserokopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. Zatem wskazać należy organowi, że skarżący absolutnie nie wnioskował o wykonanie i dostarczenie kserokopii żądanych dokumentów i nie domagał się uwierzytelnienia odpisów, w tym kserokopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Reasumując, art. 73 § 3 k.p.a., odróżnia przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1) od uwierzytelnienia odpisów i kopii z akt sprawy (art. 73 § 2). W pierwszym wypadku strona zapoznaje się z aktami sprawy, to jest przegląda dokumenty włączone do akt sprawy, odczytuje ich treść, zapisuje swoje spostrzeżenia dotyczące akt sprawy, kopiuje dokumenty w całości lub w części itp. Strona może to uczynić zarówno w siedzibie organu, jak i poprzez system teleinformatyczny organu. Z kolei uwierzytelnienie nie ma na celu zapoznania się przez stronę z treści akt sprawy. Uwierzytelnienie polega na dostarczeniu stronie sporządzonego przez organ i uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy lub tylko na umieszczeniu przez ten organ adnotacji o zgodności z oryginałem kopii lub odpisu sporządzonego przez stronę. Strona może zapoznawać się oraz sporządzać odpisy i kopie, a także żądać wydania uwierzytelnionych odpisów wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Rzecz jednak w tym, że – co już wykazano wyżej – skarżący nie wnioskował o dokonanie czynności przewidzianych w art. 73 § 2 k.p.a. W dalszym ciągu wskazać należy, ze art. 73 § 3 nakłada na organ administracji obowiązek udostępnienia stronie akt do wglądu oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów i strona nie może być zobowiązana do wskazania powodów, dla których chce przeglądać akta sprawy. Nie można również odmówić stronie wydania odpisu lub kopii dokumentu z akt, powołując się na to, że uprzednio został jej wydany odpis tego dokumentu (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 21 sierpnia 2014 r., II SAB/Bk 24/14), co oznacza również, że organ nie może uzasadniać odmowę – jak w rozpoznawanej sprawie – ilością spraw zainicjonowanych przez skarżącego, trudnościami organizacyjnymi związanymi z zaangażowaniem środków osobowych, czy też faktem, że akta danej sprawy składają się w przeważającej części dokumentów znanych skarżącemu, chociaż z drugiej strony nie wskazano, jakie dokumenty organ ma na myśli. Wskazać należy organowi, że strona może przeglądać akta sprawy w każdym stadium postępowania (teza druga wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 1817/96, LEX nr 34762; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2001 r. sygn. akt II SA 1936/01, LEX nr 55301). Zatem argumentacja organu jest – w ocenie Sądu – nieprzekonywująca i niewystarczającą. Kończąc wskazać należy organowi, że organ przede wszystkim winien, a na co wskazał skarżący, uwierzytelnić jego w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalność podmiotów realizujących zadania publiczne. Rozpoznając zatem sprawę na nowo, Komendant Główny Policji będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższych rozważań prawnych i kierować się przedstawionymi wskazaniami. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.