II OSK 2418/19

Dnia 26 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1341/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1341/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę skarżącej Wspólnoty na zaskarżone postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku apartamentowo-hotelowego z pływalnią wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w K. na działkach nr [...] i [...]. W dniu 12 kwietnia 2018 r. zarządca skarżącej Wspólnoty (graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji – działka nr [...]) wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty. Na wezwanie organu strona wnioskująca wskazała, że o ww. decyzji dowiedziała się w roku 2015 (dokładnej daty nie pamięta), a o nowych okolicznościach w dniu 16 marca 2018 r., tj. w momencie umożliwienia wglądu do akt sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Starosta K., na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu I instancji, nie zostały spełnione warunki określone w art. 148 K.p.a., tj. wnioskodawca nie dopełnił jednomiesięcznego terminu odkąd dowiedział się o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przywołany w sprawie dowód w postaci analizy nasłonecznienia jednego z lokali w budynku wchodzącego w skład skarżącej Wspólnoty sporządzonej w lutym 2018 r. na żądanie Urzędu Wojewódzkiego wykonany został dla celów postępowania odwoławczego i nie może stanowić przesłanki do wznowienia postępowania. W ocenie organu, ww. podstawa do wznowienia postępowania mogłaby zostać zastosowana jedynie dla dowodów istniejących w dniu wydania decyzji. Dowód ten zaś nie istniał w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zażalenie od ww. postanowienia wniósł zarządca skarżącej Wspólnoty. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Organ II instancji wskazał, że miesięczny termin, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. nie został dochowany, co uzasadniało odmowę wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Strona dowiedziała się o wydaniu decyzji w 2015 r., a więc wniosek o wznowienie został złożony po trzech latach. Odnosząc się do przywołanej przez stronę skarżącą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom tego podmiotu sporządzona analiza nie stanowi nowego, istotnego dowodu dla sprawy o jakim mowa w tym przepisie. Jest to dodatkowy dokument sporządzony w toku wznowionego postępowania prowadzonego z wniosku jednego z członków wspólnoty, zakończonego odmową uchylenia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z 2014 r. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca Wspólnota, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.; art. 148 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.; art. 149 § 3 K.p.a.; art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1341/18, oddalając skargę, wskazał na szczególny charakter postępowania wznowieniowego, jako nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że przywołana przez skarżącą Wspólnotę przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie mogła być przedmiotem rozpoznania przed ustaleniem przez organ, czy istnieją – w oparciu o wniosek skarżącej – przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W rozpoznawanej sprawie ewidentnie termin, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., nie został dochowany, co skutkowało odmową wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W świetle przepisu art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie budzi wątpliwości, że za dzień dowiedzenia się o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami tej wiedzy – niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi – jest, po pierwsze, fakt wydania decyzji, a po drugie, przedmiot objętego nią rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA Gorzowie Wlkp. z 20 sierpnia 2014 r., II SA/Go 511/14; z 18 września 2014 r., II OSK 674/13). Skoro skarżąca w postępowaniu wyjaśniającym jednoznacznie oświadczyła, że o wydaniu decyzji z 2014 r. dowiedział się w roku 2015 to słusznie organy uznały, że wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu 12 kwietnia 2018 r., tj. po upływie około 3 lat od dnia, w którym powziął wiadomość o wydaniu rzeczonej decyzji, został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy skarżąca uchybiła miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zbędne stają się rozważania, czy Wspólnocie w istocie przysługiwał status strony. Oznacza to również, że przedmiotem rozpoznania nie mogą być kwestie dotyczące meritum sprawy, w tym zarzuty oparte o przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Kwestie materialnoprawne, które skarżąca chciała uczynić przedmiotem postępowania wznowieniowego na podstawie wniosku z dnia 12 kwietnia 2018 r., zdaniem Sądu, w istocie nie dotyczą ostatecznej decyzji z 2014 r., lecz innej decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, z wniosku członka Wspólnoty, odnoszącym się również do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Tym niemniej organ był związany wnioskiem skarżącej z 12 kwietnia 2018 r. i prawidłowo procedował zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Podsumowując, w wyniku dokonanej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie doszło do naruszenia przywołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Wspólnota, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie; a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez błędną ocenę zaskarżonego postanowienia i oddalenie skargi w oparciu o uznanie, że ocena spełnienia przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. możliwa jest w niniejszej sprawie dopiero po stwierdzeniu zaistnienia przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podstawa stanowi niezależną podstawę wznowienia postępowania, której zaistnienie w niniejszej sprawie winno następnie wpływać na ocenę, iż ujawnione okoliczności faktyczne pozwalają na ocenę, że skarżąca wadliwie nie została dopuszczona w charakterze strony do postępowania w przedmiocie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. i art. 148 § 1 K.p.a. przez błędną ocenę zaskarżonego postanowienia i oddalenie skargi w oparciu o uznanie, że skarżąca nie dochowała terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, gdyż o decyzji dowiedziała się wcześniej niż miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie, podczas gdy ocena dochowania terminu winna być dokonana w świetle powołanej podstawy wznowienia, tj. w świetle podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a nie w świetle podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co winno skutkować stwierdzeniem, że termin na złożenie wniosku o wznowienie zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. został dochowany; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, 2 i 3 K.p.a. a) poprzez błędną ocenę zaskarżonego postanowienia i oddalenie skargi, pomimo tego, że organ administracji dokonał nieprawidłowej oceny niedochowania warunków wznowienia postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena winna skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania; b) poprzez błędną ocenę zaskarżonego postanowienia i oddalenie skargi, pomimo tego, że organ administracji dokonał nieuprawnionej na ocenianym etapie postępowania analizy merytorycznej wniosku tj. stwierdził zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy ocena taka może zostać przez organ dokonana dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez uznanie, iż w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania nie mogą być zarzuty oparte o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (tj. spełnienie przesłanek do wznowienia postępowania w oparciu o tą podstawę), podczas gdy ocena działania organu administracji w tym zakresie stanowiła meritum sprawy jaka winna podlegać zbadaniu przez sąd I instancji i jakiej wadliwość została zarzucona w złożonej skardze; - art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi podczas, gdy prawidłowa ocena postawionych w niej zarzutów winna skutkować stwierdzeniem zrealizowania przesłanek wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew tym zarzutom Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wskazywana przez skarżącą Wspólnotę argumentacja nie stanowi o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.; zaś wniosek oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. został złożony po terminie, o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę postępowania wznowieniowego i przesłanki, o jakich mowa w ww. przepisach. Mamy bowiem do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym, które tylko w przypadku spełnienia ściśle określonych wymagań proceduralnych może prowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej, która korzysta z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), tak istotnej z punktu widzenia stabilności obrotu społeczno-gospodarczego. A zatem wznowienie postępowania administracyjnego możliwe jest w przypadku spełnienia określonych przesłanek. To strona postępowania decyduje o jego zakresie przez wskazanie we wniosku, na której z ustawowych podstaw opiera swój wniosek. Tym zaś zakresem są związane organy administracyjne. Ponieważ skarżąca Wspólnota swój wniosek oparła na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., wymagane w tej sprawie było ustalenie, że wniosek został złożony w terminie (art. 148 § 1 i 2 K.p.a.) oraz czy powoływane przez nią okoliczności lub dowody można w ogólności (nie wnikając w ich merytoryczną zawartość) zakwalifikować jako nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Sąd I instancji trafnie ocenił, że argumentacja skarżącej Wspólnoty, opierająca się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nie może zostać uwzględniona, ponieważ przedmiotem rozpoznania nie mogą być kwestie dotyczące meritum sprawy. Z tej oceny Sądu I instancji wynika, że stanowisko skarżącej Wspólnoty nie wyczerpuje przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a jedynie dotyczy kwestii merytorycznych, które mogą być rozpatrywane dopiero po wznowieniu postępowania dotyczącego ww. pozwolenia na budowę. Oznacza to, że w ogóle brak jest podstaw do oceny czy wniosek skarżącej Wspólnoty w zakresie w jakim oparty jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a. W konsekwencji na podstawie użytej przez skarżącą Wspólnotę argumentacji nie można bowiem wskazać momentu, od którego można by liczyć miesięczny termin z art. 148 § 1 K.p.a. Wynika to z tego, że ani wskazywana w sprawie okoliczność zapoznania się w dniu 16 marca 2018 r. z aktami sprawy, ani wytworzony na potrzeby innego postępowania dowód – analiza nasłonecznienia jednego z lokali w budynku wchodzącego w skład skarżącej Wspólnoty sporządzona w lutym 2018 r., nie wyczerpują przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jak niewadliwie oceniono w niniejszej sprawie, podnoszona w sprawie argumentacja w tym zakresie nie świadczy o tym aby wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie można bowiem uznać aby wskazywana okoliczność z 2018 r. (zapoznanie się z aktami sprawy) i dowód (analiza nasłonecznia z 2018 r.) istniały w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z 2014 r. i były nieznane organowi, który wydał tą decyzję. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że wniosek skarżącej Wspólnoty oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Dlatego należy w okolicznościach niniejszej sprawy uznać, że Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, iż ocena spełnienia przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. możliwa jest w niniejszej sprawie dopiero po stwierdzeniu zaistnienia przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Dla tej oceny nie ma zaś znaczenia wskazywanie w skardze kasacyjnej, że wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podstawa stanowi niezależną podstawę wznowienia postępowania, której zaistnienie w niniejszej sprawie winno następnie wpływać na ocenę, iż ujawnione okoliczności faktyczne pozwalają na ocenę, że skarżąca wadliwie nie została dopuszczona w charakterze strony do postępowania w przedmiocie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Albowiem aby można było dokonać oceny co do tego czy skarżąca Wspólnota nie została dopuszczona w charakterze strony do postępowania o pozwoleniu na budowę wpierw wymagane jest stwierdzenie czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie. A tylko taka okoliczność umożliwia merytoryczną ocenę wniosku w zakresie wadliwości pominięcia danego podmiotu w postępowaniu "zwykłym" dotyczącym pozwolenia na budowę. Odnośnie zaś argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej terminu w jakim skarżąca Wspólnota dowiedziała się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w sprawie ustalono, że o decyzji tej skarżąca Wspólnota dowiedziała się w 2015 r. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy wniosek o wznowienie został złożony przed upływem jednego miesiąca od wskazywanego momentu dowiedzenia się o pozwoleniu na budowę. Jak niewadliwie oceniono i oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, wniosek o wznowienie postępowania złożony został po upływie około 3 lat od dnia, w którym Wspólnota powzięła wiadomość o wydaniu rzeczonej decyzji. A tym samym wniosek ten został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., jeśli chodzi o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. i art. 148 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji nie podlegały uwzględnieniu pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, 2 i 3 K.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a., ponieważ nieterminowe złożenie wniosku o wznowienie postępowania uprawniało organy administracyjne do zastosowania art. 149 § 1-3 K.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego ww. decyzji o pozwoleniu na budowę; zaś Sąd I instancji trafnie ocenił, że z przedstawionych powyżej względów skarga "zwykła" podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.