II OSK 3551/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 1/19 w sprawie ze skargi M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 1/19, oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty Płockiego, w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Pismem z dnia 26 listopada 2018 r. M. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Starosty Płockiego w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...]. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."); 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 5) przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie w oparciu o art. 122 p.p.s.a. Spółka zarzuciła organowi prowadzącemu przedmiotowe postępowanie naruszenie: art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), art. 8 § 1 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 25 maja 2016 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2016 r. organ zawiesił postępowanie powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do Wojewody Mazowieckiego, który jednak nie podzielił argumentacji strony i postanowieniem z dnia 10 października 2016 r. utrzymał je w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2525/16, wyeliminował z obiegu prawnego oba postanowienia. Spółka podniosła, że od dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę do dnia dzisiejszego upłynęło 915 dni (co stanowi 2 lata i 6 miesięcy) w ciągu których Starosta w żaden sposób nie zbliżył się do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że zasadny jest wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., gdyż sprawa pomiędzy stronami w tym samym przedmiocie została już prawomocnie osądzona. Wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 98/16, oddalił skargę skarżącej na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...]. Skarga kasacyjna skarżącej od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2461/17. Organ niezależnie od powyższego, argumentując ewentualny wniosek o oddalenie skargi, wskazał na dalszy tok postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, pominięty przez skarżącą. Nie zgodził się z twierdzeniem, iż "do dnia dzisiejszego (26 listopada 2018 r.) Starosta Płocki nie załatwił przedmiotowej sprawy". Wyjaśnił, iż skarżąca była adresatem prawidłowo doręczonej decyzji Starosty z dnia 15 stycznia 2018 r., nr 39/2018, kończącej merytorycznie postępowanie w I instancji administracyjnej. Ww. decyzja Starosty została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 kwietnia 2018 r., nr 59/P/2018, która wyczerpała tok postępowania administracyjnego. Podniósł również, że orzeczenie o odmowie wydania pozwolenia na budowę zapadło w związku z prawomocnym stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2013/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że nie można zarzucić Staroście ani pozostawania w bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania (tak na datę wniesienia skargi, jak i wyrokowania). Nie można także, zobowiązać tego organu do wydania orzeczenia, bowiem w sprawie wydana już została decyzja merytoryczna przed wniesieniem skargi. Sąd Wojewódzki odniósł się do poprzednio prowadzonego postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 98/16 oraz podkreślił, że przedmiotem obecnej kontroli nie mógł być okres analizowany w tamtym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dodał, że wskazane rozstrzygnięcie Sądu nie może być podstawą do odrzucenia skargi w oparciu o art. "58 § 4" p.p.s.a. z uwagi na brak tożsamości okresu zarzucanej organowi bezczynności. Sąd I instancji zaznaczył, że w grę wchodzi jedynie ocena aktywności organu już po wydaniu wyroku zapadłego w wyniku kontroli zasadności zawieszenia postępowania (18 sierpnia 2017 r.), którego odpis został doręczony Staroście w dniu 20 listopada 2017 r. Sąd Wojewódzki podał, że od złożenia przez skarżącą w dniu 27 listopada 2017 r. do Wojewody Mazowieckiego zażalenia na niezałatwienie w terminie przedmiotowej sprawy, do wydania decyzji merytorycznej, upłynęło 49 dni. Termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę został przez ustawodawcę określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W myśl ust. 8 ww. przepisu, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd I instancji nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącej, że od dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę do dnia dzisiejszego upłynęło 915 dni (co stanowi 2 lata i 6 miesięcy) w ciągu których Starosta Płocki w żaden sposób nie zbliżył się do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zaznaczył, że skarżąca pomija okres kontrolowany poprzednim wyrokiem Sądu dotyczący bezczynności, okres zawieszenia postępowania, okres rozpoznawania zażalenia przez Wojewodę, a wreszcie fakt, że w dacie skargi (26 listopada 2018 r. ), była już wydana przez Starostę decyzja merytoryczna w dniu 15 stycznia 2018 r. Sąd doszedł do wniosku, że Starosta nie pozostawał w bezczynności i nie przekroczył 65- dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Spółka, wnosząc o jego uchylenie i wydanie wyroku uwzględniającego skargę, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do terminu załatwienia sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania, w sytuacji, gdy postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone z uwagi na oczywisty brak przesłanek określonych w art. 97 § 1 k.p.a.; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, poprzez oddalenie skargi na bezczynność organu, zamiast jej uwzględnienia, w sytuacji, gdy doszło do przekroczenia ustawowego terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, b) art. 170 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 98/16 oraz wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2461/17, nie skutkowały tym, że okres objęty kontrolą ww. orzeczeniami nie może zostać uwzględniony przy dokonywaniu ponownej kontroli dotyczącej bezczynności Starosty, c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające na niewskazaniu szczegółowych okoliczności przemawiających za oddaleniem skargi, a także na wybiórczym odniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Spółka podtrzymała swoje stanowisko w sprawie w pismach procesowych z dnia 30 grudnia 2019 r. i 19 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art.189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Zasadniczym problemem prawnym występującym w rozpoznawanej sprawie jest to, czy dopuszczalne jest uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, która wniesiona została do sądu administracyjnego już po wydaniu przez ten organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w powyższym przedmiocie przedstawiane były rozbieżne poglądy. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020r. sygn. akt II OPS 5/19, wyrażono stanowisko że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony art. 53 § 2b p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wskazał, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów. Po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że przepisy art. 149 § 1 pkt 1 – 3) p.p.s.a. kształtujące możliwości orzecznicze sądu administracyjnego w sprawach ze skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) mają charakter przepisów kompetencyjnych, których zastosowanie - we wszystkich przypadkach – piętnuje naruszające art. 12 i art. 35 k.p.a. prowadzenie postępowania przez organ, nakazując w § 1 pkt 1) i pkt 2) tego artykułu określone działanie lub poprzestając na stwierdzeniu dopuszczenia się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co wynika z § 1 pkt 3) art. 149 p.p.s.a. Nie kwestionując, że wyrok wydany na podstawie powołanego przepisu uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający, "że w ściśle wyznaczonym okresie w przeszłości, dany organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, niezależnie od tego, czy w momencie wniesienia skargi postępowanie w sprawie zostało zakończone", Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że treść tego przepisu nie uprawnia do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone, zaś z samego "deklaratoryjnego" charakteru wydanego na tej podstawie orzeczenia nie można wyprowadzać żadnych innych wniosków, niż wynikające z analizy treści przepisu, na podstawie którego orzeczenie zastało wydane. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot, jak już była o tym wcześniej mowa, określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu NSA przyjął, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490). W uzasadnieniu uchwały przyjęto także, że pogląd przeciwny sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Końcowo, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały dodał, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego ( uchwała dostępna, [w:] CBOSA). Przenosząc stanowisko wyrażone w powołanej wyżej uchwale, na grunt rozpoznawanej sprawy, należy mieć na uwadze, że skarga na bezczynność Starosty Płockiego została sporządzona w dniu 28 listopada 2018 r. i wpłynęła do organu w dniu 30 listopada 2018 r. Niespornym jest też, że w dacie składania skargi sprawa była zakończona decyzją ostateczną. Organ I instancji - Starosta Płocki w dniu 15 stycznia 2018 r. wydał decyzję nr 39/2018 odmawiającą inwestorowi – M. Sp. z o.o. w W., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego obejmującego Farmę Wiatrową [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 kwietnia 2018 r., nr 59/P/2018. Biorąc powyższe pod uwagę, skoro w rozpoznawanej sprawie, w dacie wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na bezczynność Starosty Płockiego nie występował zarzucany skargą stan bezczynności, ponieważ postępowanie zostało wcześniej zakończone decyzją organu II instancji, to w kontekście wskazanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny. Z uwagi na stan sprawy wniesiona skarga nie mogła zmierzać do uchylenia stanu bezczynności, a zatem nie mogła realizować celu tej skargi, co uzasadniało jej odrzucenie. Z przytoczonych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.