II SA/Bk 38/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 5 listopada 2018 r. nr LIV/522/18 w sprawie uchylenia uchwały nr LI/501/18 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 31 lipca 2018 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Uchwałą nr LIV/522/18 z dnia 5 listopada 2018 r. Rada Miejska w Augustowie uchyliła własną uchwałę nr LI/501/18 z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Uchwała uchylająca została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Podl. z 2018 r., poz. 4478. Skargę na uchwałę z dnia 5 listopada 2018 r. złożył do sądu administracyjnego Prokurator Regionalny w B. Zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez uchylenie uprzednio obowiązującej uchwały określającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej i zaniechanie podjęcia nowej uchwały w tym przedmiocie, co pozostaje w rażącej sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z art. 146 ust. 2 u.g.n. Przepis ten, zdaniem Prokuratora, nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia stawki opłaty adiacenckiej. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator wywiódł w uzasadnieniu skargi, że zaskarżona uchwała uchylająca wytworzyła stan prawny, w którym na obszarze właściwości Rady Miejskiej w Augustowie nie obowiązuje jakakolwiek uchwała ustanawiająca stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Jest to stan oczywiście sprzeczny z prawem, bowiem delegacja do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie ma charakteru fakultatywnego a obligatoryjny, zaś uznaniu rady ustawodawca pozostawił wyłącznie wymiar tej stawki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że prawo do podejmowania uchwał w określonym zakresie należy do kompetencji rady gminy. Do 2015 r. na obszarze Augustowa stawka procentowa opłaty adiacenckiej nie była uchwalana, zaś po jej wprowadzeniu pojawiły się kontrowersje odnośnie zasadności wprowadzenia, kosztów naliczenia i zastosowanej stawki. W efekcie uchwalono zmiany uchwały. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie II SA/Bk 304/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Augustowie nr XXII/205/16 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Od wyroku tego wniesiono skargę kasacyjną. Jak wskazał organ, w toku pozostają również kolejne sprawy ze skarg Prokuratora Regionalnego na kolejne uchwały zmieniające stawkę opłaty adiacenckiej. Niepewność stanu prawnego z tym związana spowodowała, że organ zdecydował o uchyleniu dotychczasowej uchwały do czasu rozpoznania wniesionych przez Prokuratora skarg. Podczas rozprawy w dniu 4 kwietnia 2019 r. pełnomocnik organu przedłożył wydruk uchwały Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 8 lutego 2019 r. nr VI/55/19 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019 r., poz. 10170 i weszła w życie w dniu 2 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przesłanką stwierdzenia nieważności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego powinna być wada prawna mająca charakter istotny. Ten pogląd wypracowano z uwagi na treść art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. A zatem wada prowadząca do stwierdzenia nieważności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego powinna być wadą istotną, co nie znaczy wadą o charakterze rażącego naruszenia prawa. Istotnymi są wady dotyczące naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego (naruszenie przepisu stanowiącego podstawę prawną podjętej uchwały), a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze stanem faktycznym, w którym na obszarze miasta Augustowa w wyniku uchwalenia uchwały z dnia 31 lipca 2018 r. nr LI/501/18 ustalającej stawki opłaty adiacenckiej – od dnia 18 sierpnia 2018 r. obowiązywały stawki opłaty w tej uchwalone ustalone. Następnie zaskarżoną w sprawie niniejszej uchwałą, która weszła w życie w dniu 22 listopada 2018 r., uchwała z dnia 31 lipca 2018 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. To zaś spowodowało powstanie sytuacji, w której od dnia 22 listopada 2018 r. na terenie miasta Augustowa nie obowiązywały stawki opłaty adiacenckiej. Jak wynika z dokumentu przedłożonego na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. przez pełnomocnika organu, stan ten został wyeliminowany dopiero z dniem 2 marca 2019 r., kiedy to weszła w życie nowa uchwała ustalająca stawki procentowe opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 146 ust. 2 in fine ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej: u.g.n., wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Dokonując wykładni tej regulacji przyznać należy rację skarżącemu Prokuratorowi, że wprowadza ona obowiązek rady gminy podjęcia uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Innymi słowy, rada gminy nie pozostaje w sytuacji wyboru co do tego, czy stawkę uchwalić czy też nie, ale powinna obowiązek ustawowy w tym zakresie wypełnić. A zatem stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym "prawo podejmowania uchwał w określonym przez ustawodawcę zakresie należy do kompetencji Rady Miejskiej" jest o tyle tylko trafne, o ile organ rozumie to prawo jako obowiązek w tych sytuacjach, gdy prawo go do tego obliguje a jako alternatywę, gdy prawo pozostawia wybór. Jeśli chodzi o stawkę procentową opłaty adiacenckiej, to zgodnie z art. 146 ust. 2 in fine u.g.n., rada gminy nie ma w tym przypadku do czynienia z wyborem ale z obowiązkiem. Wybór w tej materii dotyczy wyłącznie, jak również trafnie wskazano w skardze, wysokości stawki, przy czym z uwagi na wyżej wymieniony obowiązek – stawka nie może wynosić "0 %". Jeśli rada gminy została zobowiązana do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, to nie może obowiązującej stawki uchylić bez jednoczesnego jej wprowadzenia w nowym wymiarze lub na nowych zasadach. Z taką sytuacją nieuchwalenia nowej stawki przy uchyleniu poprzednio obowiązującej mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zaskarżona uchwała doprowadziła do powstania luki w zakresie obowiązywania stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Jest to stan sprzeczny z treścią art. 146 ust. 2 in fine u.g.n. i sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa. Istotność polega na niewypełnieniu ustawowego obowiązku, a doprowadzeniu do sytuacji, gdy stan prawny w zakresie prawa lokalnego nie odpowiada stanowi pożądanemu przez prawo powszechnie obowiązujące. Jest to zatem stan obiektywnie niepożądany przez prawodawcę, stanowiący istotne naruszenie ww. przepisu. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają argumenty organu z odpowiedzi na skargę. Deklarowana przez organ niepewność stanu prawnego "co do zasadności naliczania opłat adiacenckich pod kątem późniejszego ewentualnego żądania zwrotu" nie ubezskutecznia argumentu odwołującego się do obiektywnego porządku prawnego wynikającego z art. 146 ust. 2 in fine u.g.n. Okoliczność, że dotychczasowe uchwały w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez tutejszy Sąd (sprawa II SA/Bk 304/18 dotycząca uchwały z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr XXII/205/16 oraz sprawa II SA/Bk 20/19 dotycząca uchwały z dnia 31 lipca 2018 r. nr LI/501/18) nie eliminuje obowiązku ustalenia stawki opłaty adiacenckiej wynikającego z ww. przepisu. Tę powinność dostrzega również sam organ, o czym świadczy podjęcie w dniu 8 lutego 2019 r. uchwały w sprawie uchwalenia takiej stawki. Także okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały z dnia 31 lipca 2018 r. przez Sąd w sprawie II SA/Bk 20/19 (wyrok z dnia 21 marca 2019 r.) nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy niniejszej i to również przy uwzględnieniu nieprawomocności tego wyroku na dzień orzekania przez Sąd w sprawie niniejszej. Sąd ocenia legalność kontrolowanego aktu prawnego na datę jego wydawania. W dniu 5 listopada 2018 r. zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała prowadziła do skutków niedających się pogodzić z treścią art. 146 ust. 2 in fine u.g.n. Jeśli wyrok w sprawie II SA/Bk 20/19 się uprawomocni, to uchwała z dnia 5 listopada 2018 r. nadal będzie uchwałą w sposób istotnie naruszający prawo. Niezależnie bowiem od wyeliminowania z obrotu prawnego jej przedmiotu (wyrokiem w sprawie II SA/Bk 20/19) – nie zawiera ona ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Ta zaś wada jest prawnie istotna i przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności (vide wyroki w sprawach I OSK 25/06 z dnia 3 marca 2006 r.; II SA/Gl 404/18 z dnia 10 sierpnia 2018 r., CBOSA). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.