II OSK 633/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 712/18 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wójtowi dodatku specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 712/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego, z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie przyznania wójtowi dodatku specjalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina S. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 5 ustawy o- pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm.) - dalej "ustawa o pracownikach samorządowych" poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż określony w przepisie fakultatywny dodatek specjalny nie może zostać przyznany Wójtowi Gminy S., co w konsekwencji doprowadziło WSA za Wojewodą Pomorskim do uznania, iż zapis § 1 ust. 2 uchwały Nr XXXII/531/2018 Rady Gminy S. z dnia 26 czerwca 2018 roku w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy S. jest sprzeczny z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.)-dalej "ustawy o samorządzie", art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, co doprowadziło do uznania słuszności stwierdzenia jego nieważności, - w sytuacji kiedy przedmiotowy przepis wskazuje wyraźnie, iż każdemu pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny, natomiast Wójt Gminy S. bezsprzecznie jest pracownikiem samorządowym; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż zapis § 1 ust. 2 uchwały Nr XXXII/531/2018 Rady Gminy S. z dnia 26 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy S. jest sprzeczny z prawem i jako taki winien zostać unieważniony, - w sytuacji, kiedy zapis ten nie zawiera regulacji stojących w sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa, tym bardziej w sprzeczności mogącej skutkować stwierdzeniem nieważności wskazywanych zapisów. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 165 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997 Nr 78, poz. 483) poprzez jego nieuwzględnienie, które poprzez stwierdzenie naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie doprowadziło do ograniczenia Radzie Gminy S. kompetencji uchwałodawczej w przedmiocie ustalenia Wójtowi wynagrodzenia w uchwale, - w sytuacji, kiedy argumentacja WSA nie dowodzi sprzeczności zaskarżonego przepisu uchwały z prawem w stopniu wykazującym cechę istotności, lecz jest jedynie brakiem akceptacji innego, mieszczącego się w ramach delegacji ustawowej rozwiązania. Gmina S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a. w postaci uchylenia w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2018 roku nr [...] oraz zasądzenie zwrotów kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych. Odczytanie treści art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260) powinno być dokonywane nie tylko na podstawie bezpośredniego brzmienia tego przepisu. Rzeczywiście, wójt jest pracownikiem samorządowym (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy). Jednak świadczenie o identycznej nazwie, tj. dodatek specjalny dla wójta i innych pochodzących z wyboru pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, jest przedmiotem unormowania art. 36 ust. 3. Różnica między tymi dodatkami, abstrahując na razie od podmiotu uprawnionego, polega na tym, że dodatek specjalny z art. 36 ust. 3 ma charakter obligatoryjny, zaś dodatek, o którym mowa w art. 36 ust. 5, jest fakultatywny. Nadto, dodatek fakultatywny jest uwarunkowany okresowym zwiększeniem obowiązków służbowych lub powierzeniem dodatkowych zadań, natomiast dodatek obligatoryjny nie wymaga spełnienia innych warunków, niż zajmowanie stanowiska wójta (prezydenta miasta, burmistrza), starosty, marszałka województwa. Zauważyć jeszcze należy, że w myśl art. 36 ust. 1, pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Treść powołanych przepisów pozwala na przyjęcie, że pracownikowi samorządowemu przysługuje, jako jeden ze składników wynagrodzenia, dodatek specjalny. W odniesieniu do osób pełniących stanowiska wymienione w art. 36 ust. 3, jest to dodatek obligatoryjny, zaś w odniesieniu do pozostałych pracowników samorządowych, z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań, może zostać przyznany dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 5. Konieczne jest spostrzeżenie, że przysługiwanie dodatku specjalnego osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 jest uwarunkowane nie tylko pełnieniem funkcji z wyboru. Konsekwencją pełnienia stanowiska wójta jest wykonywanie zadań należących do obowiązków wójta (patrz: Marcin Mazuryk, Ustawa o pracownikach samorządowych, Komentarz, Oficyna 2010, pkt 3). Zadania te są zaś nie tyle rezultatem okoliczności zmiennych, o których jest mowa w art. 36 ust. 5, ile konsekwencją obowiązku realizacji zadań określonych w ustawach ustrojowych. W odniesieniu do wójta (prezydenta miasta, burmistrza) są to obowiązki wynikające z m.in. z norm art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2, art. 31, art. 31a, art. 31b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Wykładnię tę potwierdza brzmienie pozostałych norm regulujących dodatki specjalne dla obu wskazanych grup pracowników samorządowych. Na mocy art. 37 ust. 1 pkt 6 ustawy, Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia m.in. wysokości dodatku specjalnego dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3. W tym przypadku przysługiwanie dodatku specjalnego wynika z pełnienia funkcji oraz z ustawy. Unormowania wymagało zatem jedynie ustalenie wysokości dodatku i w tym zakresie stan prawny dopełniają przepisy § 1 pkt 6 oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936 ze zm.). Natomiast, w odniesieniu jedynie do pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3, przewidziano dla pracodawcy uprawnienie do określenia w regulaminie wynagradzania, warunków i sposobu przyznawania dodatków, o których mowa w art. 36 ust. 4 i 5, oraz innych dodatków. Warto jeszcze zwrócić uwagę na to, że w art. 37 ust. 1 pkt 6 użyto określenia "wysokość dodatku specjalnego dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3". Nie ma zatem zwrotu o dodatku, o którym mowa w art. 36 ust. 3, ale o dodatku specjalnym dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3. Oznacza to, że osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3, przysługuje dodatek specjalny, którym jest dodatek obligatoryjny. Uwzględnienie treści całościowej regulacji w zakresie szczegółowych zasad przysługiwania i przyznawania dodatku specjalnego dla określonych grup pracowników samorządowych pozwala więc na ustalenie rzeczywistego brzmienia przepisu art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych oraz wzajemnej relacji norm art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 tej ustawy. Podobne wnioski w zakresie uprawnień poszczególnych grup pracowników samorządowych do dodatku specjalnego sformułowano w piśmiennictwie orzecznictwie administracyjnym (patrz: Artur Rycak [w:] A. Rycak. M. Rycak, J. Stelina, J. Stępień "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", WK 2016, pkt 34-36, pkt 55, pkt 62, pkt 67-70 do art. 36 i 37; Magdalena Kasprzak "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", Infor 2017, s. 113; rozstrzygnięcie nadzorcze Woj. Warmińsko-Mazurskiego z dnia 16 października 2013 r., PN>4131.458.2013, powołane [w:] Marek Rotkiewicz "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", C.H. Beck 2016, s. 175. Można jeszcze odnotować, że zbliżone stanowisko było wyrażane w piśmiennictwie również na tle ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) i rozporządzeń w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich, wykonawczych do tej ustawy – patrz: Tomasz Szewc "Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych", LEX/el 2003, pkt 7C do art. 20; Andrzej Szewc, Tomasz Szewc "Wójt, burmistrz, prezydent miasta", ABC 2006, pkt 1.2.7). Powyższe uwagi uprawniają do przyjęcia, że wójtowi przysługuje dodatek specjalny na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Oznacza to brak podstaw do przyznania wójtowi dodatku specjalnego na podstawie art. 36 ust. 5 tej ustawy. Uchwała rady gminy przyznająca wójtowi dodatek specjalny na podstawie art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych jest sprzeczna z prawem i podlega stwierdzeniu nieważności w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżony wyrok oddalający skargę od rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Nr XXXII/531/2018, Rady Gminy S. z dnia 26 czerwca 2018 r., w sprawie wynagrodzenia Wójta Gminy S., nie jest obarczony uchybieniami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wbrew kasacji, z uwagi na naruszenie prawa stwierdzone w objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale, zaskarżony wyrok nie narusza art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma podstaw do przyjęcia, że wskazane rozumienie art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych jest sprzeczne z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.