II OSK 2983/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 953/18 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 3 września 2018 r. nr WINB-WOA.7721.370.2018.JM w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 953/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 3 września 2018 r., nr WINB-WOA.7721.370.2018.JM w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. prowadził postępowanie w sprawie samowolnej realizacji budynku na działce nr [...], położonej w M.. W trakcie czynności kontrolnych organ ustalił, że na nieruchomości tej posadowiony jest budynek pełniący funkcję biurową, o wymiarach 2,6 m x 6,2 m i wg oświadczenia właściciela K. Z. (nazywanego dalej inwestorem) został zrealizowany ok 2013 r. Inwestor nie posiada pozwolenia na budowę spornego obiektu ani zgłoszenia. Obiekt zrealizowano w odległości od 1,34 do 1,43 m od granicy z sąsiednią nieruchomością. Organ pierwszej instancji uznał, że sporny budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej i wszczął wobec niego postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ramach prowadzonego postępowania organ ustalił, że sporny obiekt posadowiony jest na terenie oznaczonym w obowiązującym dla miejsca jego posadowienia planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 67Z, który ma przeznaczenie podstawowe - tereny zieleni nieurządzonej oraz przeznaczenie dopuszczalne - tereny rolnicze, tereny łąk i pastwisk, tereny wód powierzchniowych śródlądowych, tereny zieleni izolacyjnej, infrastruktura techniczna, a na terenie tym istnieje obowiązek utrzymania istniejącej zieleni łęgowej. Biorąc pod uwagę powyższe PINB w M. decyzją nr 77/18 z 15 czerwca 2018 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku o wymiarach 2,6 m x 6,2 m, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w M.. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów w tym zarówno materialnych, jak i proceduralnych. Odwołujący się wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie zakwalifikował sporny obiekt jako obiekt biurowy, podczas gdy obiekt ten jest obiektem o charakterze gospodarczym, w którym inwestor przechowuje nieużywane przez niego przedmioty prywatne, jak też związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Według inwestora sporny obiekt, jako wolnostojący budynek gospodarczy o powierzchni nie przekraczającej 35 m2, jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a więc niedopuszczalne jest prowadzenie wobec tego obiektu postępowania w oparciu o art. 48 tej ustawy. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że trafnie PINB w M. uznał, iż realizacja spornego obiektu, wymagała pozwolenia na budowę. W świetle zgromadzonych akt sprawy podzielił pogląd wyrażony przez PINB wskazując, że realizacja obiektu o takim przeznaczeniu nie została objęta zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom inwestora, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie można spornego obiektu uznać za obiekt o charakterze gospodarczym. Definicja legalna obiektów gospodarczych zawarta jest w § 3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. 2015, poz. 1422 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem budynku gospodarczego należy rozumieć: "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętów służących do obsługi budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej, rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej również do przechowywania środków i sprzętu do produkcji rolnej oraz płodów rolnych" Z dokumentacji zdjęciowej spornego obiektu, wykonanej podczas przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin wynika, że w obiekcie tym znajduje się wyposażenie i meble biurowe, są w nim przechowywane segregatory, znajduje się tam także czajnik i mikrofalówka. Nie pozwala to na uznanie, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania, jest obiektem gospodarczym w świetle przytoczonej wyżej definicji legalnej takiego obiektu. Zatem jego wzniesienie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadne było zatem podjęcie przez organ naprawczy procedury, na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jak uznał organ z zebranego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy obiekt nie mógł podlegać procedurze legalizacyjnej, z dwóch powodów. Przede wszystkim został wzniesiony na terenie przeznaczonym w planie miejscowym na zieleń nieurządzoną, tereny rolnicze, łąki i pastwiska itp. Narusza on również przepisy techniczno-budowlane, dotyczące dopuszczalnej odległości ściany budynku od granicy nieruchomości, gdyż jest zlokalizowany w odległości ok 1,34 m do 1,43 m od tej granicy, podczas gdy dopuszczalna odległość dla ściany pozbawionej otworów okiennych i drzwiowych wynosi 3 m, zaś ściany z otworami okiennymi 4 m. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył inwestor domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 15 czerwca 2018 r., przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w postaci dokumentacji fotograficznej przedstawiającej odległość obiektu od granicy sąsiedniej działki, na okoliczność usytuowania spornego obiektu zgodnie z warunkami technicznymi oraz akt sprawy o sygnaturze II SA/Gl 56/18, zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonalności zaskarżonego aktu skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przez co: • błędnie ustalono odległość spornego obiektu od granicy działki; • powielono błąd organu pierwszej instancji, co do odległości spornego obiektu od granicy działki, podczas, gdy na organie administracji ciążył obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy; • oparto rozstrzygnięcia na wadliwie zebranym materiale dowodowym; • załatwiono sprawę sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i w konsekwencji wydano błędną decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu, czym naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę równego traktowania. 2. art. 3 pkt 2 w zw. z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane (poprzez błędną wykładnię i uznanie, że obiekt znajdujący się na spornej działce jest budynkiem biurowym w rozumieniu powołanego przepisu oraz treści załącznika (kategoria XVI - budynki biurowe i konferencyjne), podczas, gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że obiekt ten jest wolno stojącym budynkiem gospodarczym o pow. zabudowy do 35 m kw., który należało zakwalifikować z uwzględnieniem kategorii III Załącznika do ustawy, 3. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sprawie i uznanie, że w stosunku do przedmiotowego obiektu - kontenera istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, podczas, gdy obiekt ten korzystał ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, 4. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie na tej podstawie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, podczas, gdy względem przedmiotowego obiektu nie istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, co wykluczało wydanie decyzji z zastosowaniem w/w przepisu W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt IISA/Gl 953/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 3 września 2018 r., w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem sporu w rozstrzyganej sprawie są dwie kwestie. Pierwsza, to ustalenie, czy przedmiotowy obiekt może zostać uznany za budynek gospodarczy, co zwalniałoby inwestora od konieczności uzyskania na budowę. Zdaniem Sądu, z zebranego materiału dowodowego wynika niezbicie, że nie. Dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie oględzin dokonanych przez organ I instancji wskazuje, iż w pomieszczeniu znajdowały się między innymi segregatory, związane z dokumentacją prowadzonej przez inwestora działalności. Na ścianach znajduje się kalendarz i plakat informacyjny. Widoczne są również stół, kuchenka mikrofalowa oraz czajnik. Trudno więc przyjąć, że jest to budynek gospodarczy, w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nawet przyjęcie, że jest to budynek gospodarczy, nie powoduje, iż nie powstał on w ramach samowoli budowlanej. Inwestor nie dokonał bowiem zgłoszenia zamiaru jego wzniesienia. Zasadne zatem, w ocenie Sądu, było wdrożenie procedury, o której mowa w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). W ocenie Sądu, należy zgodzić się także z organami administracji, że legalizacja samowoli budowlanej w tym przypadku nie była możliwa. Działka (o nr [...]) położona w M. znajduje się na obszarze planu oznaczonym jako 67Z (Uchwała Rady Miasta w M. z dnia [...] r. nr [...]), który ma przeznaczenie podstawowe - tereny zieleni nieurządzonej oraz przeznaczenie dopuszczalne - tereny rolnicze, tereny łąk i pastwisk, tereny wód powierzchniowych śródlądowych, tereny zieleni izolacyjnej, infrastruktura techniczna. Okoliczności tej skarżący nie kwestionuje. Posadowienie tam budynku pełniącego funkcję biurową jest niedopuszczalne. Skarżący nie zdołał wreszcie skutecznie zakwestionować pomiarów obrazujących lokalizację budynku. Zasadne jest zatem przyjęcie ustaleń organów nadzoru budowlanego, które uzasadniając nakaz rozbiórki wskazały, iż sporny obiekt w tym zakresie narusza warunki rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności wskazują, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd dokonał tego wyżej. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł K. Z. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 3 pkt 2 w zw. z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że obiekt znajdujący się na spornej działce jest budynkiem biurowym w rozumieniu powołanego przepisu oraz treści załącznika (kategoria XVI - budynki biurowe i konferencyjne), podczas, gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że obiekt ten jest wolnostojącym budynkiem gospodarczym o pow. zabudowy do 35 m kw., który należało zakwalifikować z uwzględnieniem kategorii III Załącznika do ustawy Prawo budowlane; 2. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sprawie i uznanie, że w stosunku do przedmiotowego obiektu - kontenera istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, podczas, gdy obiekt ten korzystał ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; 3. art. 48 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez błędne zastosowanie i wyrażanie aprobaty stanowiska organu nakazującego rozbiórkę obiektu, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowanie tej sankcji, gdyż względem przedmiotowego obiektu nie istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, co wykluczało wydanie decyzji z zastosowaniem ww. przepisu; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. zamiast uchylenia decyzji organu I i II instancji, co doprowadziło do utrzymania błędnych decyzji w mocy; 5. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu wszystkich dowodów, na jakich oparł Sąd ustalenia faktyczne sprawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto domaga się rozpoznania sprawy na rozprawie i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. Z. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane muszą być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena tego materiału dokonana przez organy administracji jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Organy administracji należycie uzasadniły wydane rozstrzygnięcia. Uzasadnienia decyzji pozwalają na dokonanie oceny ich zgodności z prawem. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 w zw. z załącznikiem do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organy administracji zasadnie zakwalifikowały znajdujący się na działce skarżącego kasacyjnie budynek jako budynek biurowy. Zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji wskazały argumenty przemawiające za zakwalifikowaniem należącego do skarżącego kasacyjnie budynku jako budynku biurowego nie zaś budynku gospodarczego. Argumenty te, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe. Realizacja tego budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, w konsekwencji zastosowanie miał art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Słusznie organy administracji uznały, że brak jest możliwości legalizacji przedmiotowego budynku. Zasadniczą przeszkodą w legalizacji tego budynku jest niedopuszczalność lokalizacji tego rodzaju obiektów na terenie, na którym budynek został wzniesiony w związku z postanowieniami, obowiązującego na tym terenie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta została należycie omówiona zarówno w uzasadnieniach decyzji jaki i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.