II SA/Łd 58/19

Sygn. akt II SA/Łd 58/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. A.B. Postanowieniem z [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – zwanej dalej: "k.p.a." – utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...], nr [...], o odmowie na wniosek A Spółka z o.o. we W. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] zmieniającą decyzję z [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku magazynowego z częścią socjalno-biurową na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 46. Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie w oparciu o art. 145 § 1, art. 147, art. 148 § 1 k.p.a. wyjaśnił, na czym polega instytucja wznowienia postępowania administracyjnego i jakie przesłanki muszą być spełnione, aby właściwy organ wydał postanowienia o wznowieniu postępowania. Dalej organ II instancji wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie Spółka podniosła, że roboty budowlane objęte wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę były realizowane przed wydaniem decyzji w powyższej sprawie. Powyższe przesłanki, które winny skutkować wydaniem decyzji negatywnej odmawiającej zmiany pozwolenia na budowę istniały w dniu wydania decyzji administracyjnej, jednakże były one nieznane organowi – art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca - A Spółka z o.o. we W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji o pozwoleniu na budowę. Spółka wywodzi swój interes prawny z tytułu podwykonawcy prac budowlanych. Organ II instancji wyjaśnił, co należy rozumieć przez interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) – zwanej dalej: "Prawem budowlanym" – a następnie wskazał, że Prezydent Miasta Ł. wezwał Spółkę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, jednakże wnioskodawca nie przedstawił takiego dokumentu, informując jednocześnie, że nie dysponuje żadnym dokumentem, który stwierdzałby, że Spółka jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda wyjaśnił dalej, że Spółka nie wskazała również terminu, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania oraz nie przedstawiła żadnych dowodów w tym zakresie. Organ odwoławczy podkreślił, że tylko spełnienie wszystkich powyższych przesłanek (wymogów formalnych) łącznie determinuje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W przypadku, gdy co najmniej jeden z wymogów formalnych nie został spełniony, organ zobligowany jest do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu dotyczących przyczyn wznowienia, organ II instancji stwierdził, że wobec konieczności wydania w przedmiotowej sprawie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, nie badał kwestionowanego postępowania pod kątem podnoszonych zarzutów, gdyż jak wynika z art. 149 § 2 k.p.a., dopiero postanowienie wznawiające postępowanie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu obowiązku Prezydenta Miasta Ł. wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z [...], nr [...], zmieniającą decyzję z [...], nr [...], organ wojewódzki stwierdza, iż pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, gdyż poddane kontroli instancyjnej postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], odmawiające wznowienia postępowania zostało wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku Spółki, a nie działań podejmowanych przez organ z urzędu. Na ostateczne postanowienie Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła A Spółka z o.o. z siedzibą we W., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 i art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji gdy roboty budowlane były prowadzone przed uzyskaniem zamiennego pozwolenia na budowę co implikuje, że inwestor nie dopełnił swoich podstawowych obowiązków związanych z wnioskiem o wydanie pozwolenia zamiennego i obligatoryjnie powinno skutkować brakiem możliwości wydania przez organ administracji publicznej pozwolenia zamiennego, a w konsekwencji prowadzi do konieczności wznowienia przez organ postępowania administracyjnego z urzędu wobec powzięcia przez organ nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były w tamtej chwili znane organowi; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń dotyczących istoty sprawy: - brak ustalenia, że zmiany objęte pozwoleniem zamiennym na budowę stanowią zmiany istotne; - brak ustalenia, w jakim czasie inwestor dokonał istotnych zmian w elementach konstrukcyjnych obiektu; co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, a w konsekwencji do błędnego uznania, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, a obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, podczas gdy w chwili wydania pozwolenia zamiennego inwestor rozpoczął już prace objęte następnie wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowie, co powoduje że w chwili wydania decyzji administracyjnej - zamiennego pozwolenia na budowę, istniały okoliczności warunkujące obligatoryjną odmowę wydania pozwolenia zamiennego; 3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że przymiot stron postępowania przysługuje wyłącznie podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości położonej przy ul. A nr 46 w Ł. lub nieruchomości sąsiadujących, podczas gdy w postępowaniu wznowieniowym przymiot strony przysługuje każdemu, kto ma interes prawny w toczącym się postępowaniu, co doprowadziło do błędnego uznania że odwołujący nie posiada statusu strony w postępowaniu wznowieniowym przy równoczesnym braku wznowienia postępowania przez organ z urzędu; 4. art. 149 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem Spółce przysługuje status strony postępowania administracyjnego, a ponadto organ miał obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do braku uznania przez organ, że zmiany miały charakter zmian istotnych, co potwierdza sam fakt wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie pozwolenia zamiennego; 2. art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i brak rozważenia, że uznanie przez inwestora zmian za nieistotne powinno skutkować zamieszczeniem przez inwestora odpowiednich informacji (rysunku i opisu) w projekcie budowlanym, a nie składaniem wniosku o wydanie pozwolenia zamiennego; 3. art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy rozpoczęcie prac przez inwestora w zakresie nieodpowiadającym pierwotnemu pozwoleniu na budowę stanowi przesłankę negatywną do wydania pozwolenia zamiennego na budowę. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania, w terminie 14 dni od daty prawomocności orzeczenia, postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr z [...],[...], zmieniającą decyzję z [...], nr [...]. Nadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1. noty obciążeniowej nr [...] z [...]; 2. umowy nr [...] z [...] wraz z aneksem nr [...] z [...] r. m.in. na okoliczność wykazania interesu prawnego skarżącej w postępowaniu wznowieniowym. Na rozprawie 5 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu. Cechami zaś interesu prawnego lub obowiązku jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie i jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania normy prawa materialnego, a orzekać o nim lub go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 231–232). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wykonawcy robót budowlanych nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy obiektu budowlanego objętego umową zawartą pomiędzy inwestorem a wykonawcą robót budowlanych. Wykonawca robót budowlanych nie ma uprawnień do kwestionowania legalności pozwolenia na budowę, gdyż z zawartej przez ten podmiot umowy cywilnoprawnej nie można wyprowadzić interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym procesu budowlanego. Wykonawca robót budowlanych nie jest bowiem żadnym z podmiotów wymienionych w treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś wniosek o wznowienie postępowania został złożony w niniejszej sprawie nie przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, lecz przez wykonawcę robót objętych projektem zatwierdzonym kwestionowaną we wniosku decyzją. Pogląd ten najpełniej został wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 9 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1698/17 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych), a WSA w Łodzi w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko orzecznicze. Zatem organy trafnie przyjęły, że strona skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę. Zauważyć przy tym należy, że w judykaturze podkreśla się, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym, ale też w postępowaniach nadzwyczajnych (vide wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1241/15 – dostępny jw.). Oznacza to, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Po pierwsze cytowany przepis prawa budowlanego ma charakter lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Po drugie zaś, jak wyżej wskazano, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego został zastosowany w sposób prawidłowy, wobec tego, że skarżąca nie jest adresatem wskazanej normy prawnej. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 punkt 5 w związku z art. 147 k.p.a. Przepisy te mogłyby zostać naruszone jedynie wówczas gdyby doszło do merytorycznego badania przez organ zasadności wniosku wznowienie postępowania. Na etapie, w którym sprawa niniejsza została rozstrzygnięta zaskarżonym postanowieniem, to jest w na etapie dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania, przepisy te nie były stosowane, wobec czego nie mogły zostać naruszone. Powyższa uwaga dotyczy w całej rozciągłości także zarzutów zawartych w treści skargi dotyczących naruszenia szeregu przepisów ustawy Prawo budowlane. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia zasady praworządności wynikającej z art. 7 k.p.a., zaś sugestie strony skarżącej co do naruszenia tego przepisu należy uznać za bezzasadne. Zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a., który, zdaniem strony skarżącej doprowadził do nierozpoznania istoty sprawy, jest nieporozumieniem. Istota sprawy, to jest rozstrzygnięcie zasadności wniosku o wznowienie postępowania opartego o treść art. 145 § 1 punkt 5 k.p.a., nie mogła zostać przesądzona przez organy z uwagi na niewłaściwość podmiotu, który złożył wniosek. Z kolei przewijający się w treści skargi zarzut, że w obliczu przedstawionych przez stronę skarżącą dowodów, winno zostać wszczęte postępowania z urzędu, wykracza poza ramy rozpoznawanej sprawy, której granice wyznacza zaskarżone postanowienie dotyczące niedopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek strony skarżącej. Jedynie na marginesie wyrazić należy wątpliwość, czy w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne jest kwestionowanie w drodze procesowej braku wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 484/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2007 r., sygn. akt. IV SA/Wa 861/07 – dostępne jw.). Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. IB