I OSK 1764/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 728/17 w sprawie ze skargi E. G., C. G., A. F., G. K., D. D., M. S. i J. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz E. G., C. G., A. F., G. K., D. D., M. S. i J. S. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 728/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskutek skargi E. G., C. G., A. F., G. K., D. D., M. S. i J. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Spółka Akcyjna wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej powoływanej jako k.p.a.) poprzez ich błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie, zgodnie z prawidłową kwalifikacją skarżącej przez Sąd I instancji jako podmiotu, o którym mowa w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83, ze zm.; dalej jako ustawa przekształceniowa) w świetle powszechnie obowiązujących przepisów oraz zgodnie z literą prawa zaszła przesłanka uniemożliwiająca przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność w przedmiotowej sprawie oraz poprzez ich niezastosowanie skutkujące nienależytym przedstawieniem stronie podstaw swojego rozstrzygnięcia; 2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy przekształceniowej poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, iż zachodzą przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, podczas gdy w przedmiotowej sprawie słuszne zakwalifikowanie skarżącej jako podmiotu, o którym mowa w art. 1 ust. 1b pkt 2 ww. ustawy, winno skutkować uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej oddaleniem; 3. przepisu prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 3 ustawy przekształceniowej poprzez jej błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe uznanie przez Sąd I instancji, iż wnioskodawcom przysługuje uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, podczas gdy nabycie tego prawa od podmiotu nieuprawnionego do żądania wniosku o przekształcenie prawa wyłącza taką interpretację. Mając na podstawie powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. G., C. G., A. F., G. K., D. D., M. S. i J. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej wniesienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezależnie od mankamentów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej podlega ona rozpoznaniu. W pkt 1 kasacji, jej autor wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego art. 6, 7, 8 i 107 § 1 k.p.a. zarzuca ich niezastosowanie, nie kwestionując przy tym ustaleń w sprawie i nie odnosząc ich naruszenia do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem sąd administracyjny nie orzeka na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotycząca naruszenia przepisów postępowania służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. Ponadto, zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że na stronie skarżącej kasacyjnie ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści (zobacz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13, LEX nr 1583297). Prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej jest o tyle istotne, że zarzuty, w których formułuje się naruszenia prawa, określane jako podstawy kasacyjne stanowią jej niezbędny element, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który wyznacza granice kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, z wyjątkiem analizowanych z urzędu przypadków nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., sposób wskazania podstaw kasacyjnych przesądza o zakresie, w jakim sąd drugiej instancji dokonuje oceny zaskarżonego orzeczenia (por. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, dostępne w LEX). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego obowiązany był przeprowadzić kontrolę zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej, stąd istotne jest jej prawidłowe, profesjonalne skonstruowanie. Mając jednak na względzie podjętą przez NSA w pełnym składzie uchwałę z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny poddał merytorycznej kontroli każdy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, zarówno w jej sentencji, jak i w uzasadnieniu, bez względu na to, czy jest powiązany z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też ogranicza się tylko do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. W przywołanej uchwale NSA wskazał bowiem, że nawet w sytuacji gdy strona w petitum skargi kasacyjnej przytoczy wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie wiążąc go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie takiej skargi kasacyjnej, z powołaniem się na niespełnienie wymogów konstrukcyjnych związanych z prawidłowym przedstawieniem podstaw kasacyjnych, wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie przywołując art. 6, 7, 8, 107 § 1 k.p.a. łączy niezastosowanie tych przepisów z przepisem art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy, zawierającym negatywną przesłankę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wskazując jednocześnie na nienależyte przedstawienie stronie podstaw rozstrzygnięcia. Tak sformułowany zarzut, w świetle powyższych uwag, pozwala jedynie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do wskazanych w nim przepisów, uznając iż Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję nie wskazywał na naruszenie przez Wojewodę owych zasad postępowania administracyjnego. Zaś to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie opiera się na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak to już wyżej zaznaczono, lecz działa w oparciu o procedurę zawartą w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł naruszyć tych zasad w sposób bezpośredni. Zaś pośrednio przez brak skierowania do Wojewody zarzutu niezastosowanie tych przepisów jest co najmniej niezrozumiałe. Nie można też przyjąć, by Sąd I instancji naruszył przepisy art. 6, 7, 8, 107 § 1 k.p.a., przez błędną ocenę działania organu odwoławczego jako niezgodnego z zasadami: praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do władzy publicznej, czy zasadą oficjalności postępowania dowodowego. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje bowiem na to, by Sąd I instancji nie oceniał działania organu odwoławczego przez pryzmat powyższych zasad, a gdyby takiej oceny dokonał to rozstrzygnięcie zapadłoby odmienne. Stąd nie można uznać zarzutu sformułowanego w pkt 1 skargi kasacyjnej jako naruszenia przepisów prawa procesowego za usprawiedliwiony. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy przez błędna wykładnię i niezastosowanie, bowiem Sąd I instancji prawidłowo odniósł treść tych przepisów do sytuacji [...] S.A. Przepis art. 1 w ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wskazuje, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Natomiast przepis ust. 1 b w pkt 2 art. 1 ogranicza od strony podmiotowej uprawnienie z art. 1 ust. 1 wskazując, że nie znajduje ta regulacja zastosowania do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129); Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku słusznie podniósł, że [...] S.A. jest podmiotem, o którym mowa w przepisie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy i ma on zastosowanie do Spółki. Jednocześnie Sąd podkreślił, że [...] S.A. nie jest jedynym podmiotem, któremu przysługuje prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Co więcej Spółka posiada udział w tym prawie jedynie w wysokości 801/10000. Pozostałe udziały posiadają skarżący będący podmiotami, co do których nie ma żadnych prawnych przeszkód dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ocena ta zasługuje na aprobatę. Sąd I instancji rozważając, czy przepis uniemożliwiający przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jednemu z współużytkowników wieczystych skutkuje tym samym w stosunku do pozostałych, którym z zasady prawo to przysługuje, trafnie ocenił, iż skutek taki jest nie do zaakceptowania w świetle zasad konstytucyjnych, a mianowicie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji R.P.) oraz zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w sytuacji, gdy jednym z współużytkowników jest podmiot, o którym mowa w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy przekształceniowej, wykładnia jej przepisów, która skutkowałaby odmową przekształcenia w stosunku do wszystkich współużytkowników, w tym tych którym na mocy ustawy prawo takie przysługuje, byłaby sprzeczna z jej celem oraz poczuciem sprawiedliwości społecznej. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy uznał za nieusprawiedliwiony. Natomiast przepis art. 1 ust. 3 ustawy, którego naruszenie skarżący kasacyjnie zarzuca w pkt 3 kasacji o tyle jest niezrozumiały, że nie miał w sprawie zastosowania. Nie stosował go Sąd I instancji, a więc nie podejmował też próby jego interpretacji, stąd zarzut błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd i niewłaściwego jego zastosowania nie zasługuje na uwzględnienie. Bowiem Sąd Wojewódzki nie analizował i nie wykładał treści tej normy, ani też nie rozważał jej zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Zarzucany przepis stanowi, ze z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Zagadnienie następstwa prawnego w stanie faktycznym tej sprawy odnosiło się jedynie do unormowania przewidzianego przepisem art. 1 ust. 2 ustawy i dotyczyło nabywców lokalu mieszkalnego nr [...] na przedmiotowej nieruchomości, którzy stali się właścicielami tego lokalu na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 31 marca 2015 r. Repertorium A nr [...] i złożyli wniosek o przekształcenie nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Ta kwestia nie była podnoszona w toku tego postepowania jako sporna i skarżący kasacyjnie również nie wiąże postawionego zarzutu z owym następstwem prawnym lecz stawia go niejako w oderwaniu od okoliczności tej sprawy. Bowiem właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych nabyli swoje prawa do nieruchomości, w tym prawo użytkowania wieczystego przed 13 października 2005 r., spełniając warunek z art. 1 ust. 1, co nie było kwestionowane w toku tego postępowania. Normą, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie był przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przewidujący, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wyłączenie, o jakim mowa w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu, nie obejmuje żądania opartego na art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Przemawia za tym zarówno struktura i systematyka analizowanych przepisów jak i wykładnia oparta na zgodności z konstytucyjną zasadą równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zobacz też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1499/14, LEX nr 2112974). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzekł jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Przy czym, na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku ograniczył wyłącznie do oceny jej zarzutów w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu sądu I instancji. O kosztach NSA postanowił w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.