II GSK 519/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt III SA/Po 1086/15 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1086/15, oddalił skargę M.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm., dalej: u.t.d.), nałożył na M.K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [A.] M.K. w P. (dalej: skarżąca) karę pieniężną w wysokości 25000,00 złotych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli, w trakcie której skontrolowano pracę 12 kierowców w okresach wskazanych w decyzji, stwierdzono naruszenia prawa w zakresie dyscypliny czasu pracy kierowców polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku (pkt 5.3.1 zał. nr 3 do u.t.d.), skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku (pkt 5.4.1 i 5.4.2 zał. nr 3 do u.t.d.), przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu (pkt 5.6.1 i 5.6.2 zał. nr 3 do u.t.d.), przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu (pkt 5.1.1 i 5.1.2 zał. nr 3 do u.t.d.), przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (pkt 5.2), nieudzielaniu przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1155 ze zm.) (pkt 8.4 zał. nr 3 do u.t.d.). Ponadto stwierdzono naruszenia w zakresie rejestrowania czasu pracy w postaci: braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów (pkt 6.3.6 lit. 4 zał. nr 3 do u.t.d.), nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (pkt 6.3.7 zał. nr 3 do u.t.d.), udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych w okresach aktywności kierowcy (pkt 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d.), okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych w okresach aktywności kierowcy (pkt 6.3.8 zał. nr 3 do u.t.d.), braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów - miejsca lub daty początkowej używania wykresówki (pkt 6.3.6 zał. nr 3 do u.t.d.). Stwierdzono również naruszenie w postaci niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie (pkt 1.4 zał. nr 3 do u.t.d.). Organ I instancji wskazał, że przedłożenie wybranych dokumentów już po wszczęciu postępowania administracyjnego nie wyłącza odpowiedzialności strony za naruszenie polegające na nieokazaniu tych dokumentów podczas kontroli. Zdaniem organu, w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., bowiem przedsiębiorca odpowiada za nieprawidłową organizację pracy kierowców, skutkującą naruszeniami prawa w zakresie norm regulujących czas pracy kierowców. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. a, lit. h, lit. r, art. 5 ust. 1, art. 7a, art. 8 ust. 1 – 3, art. 11 a, art. 14 ust. 1, art. 92a , art. 92b, art. 92c u.t.d. oraz art. 4, art. 6 - 8, art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 561/2006 z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...) (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006), a także art. 14 ust 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r. ze zm.), art. 13, art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców i art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo stwierdzone i opisane szczegółowo w uzasadnieniu decyzji naruszenia prawa uzasadniały nałożenie kary w wysokości 25 000 zł. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie zebrano wyczerpujący materiał dowodowy, który został prawidłowo oceniony w ramach swobodnej oceny dowodów. W ocenie organu bezzasadny był zarzut dotyczący pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, albowiem wszystkie kwestionowane wezwania były odbierane przez stronę osobiście, co wynika z jej własnoręcznego podpisu na potwierdzeniu odbioru każdego pisma (wezwania z dnia 28 października, 5 listopada i 28 listopada 2013 r.). Organ wskazał ponadto, że w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli strona zatrudniała (na umowę o pracę lub na umowę cywilną) 51 kierowców. Z tego względu były podstawy do zastosowania przepisu art. 92 a ust. 3 u.t.d. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. WSA w Poznaniu oddalił skargę działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., w skrócie: p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga jest bezzasadna, albowiem wydane w sprawie decyzje organów obu instancji nie naruszały przepisów prawa procesowego ani prawa materialnego. Sąd wskazał, że wbrew zarzutom skargi decyzja organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2015 r. została prawidłowo doręczona na adres pełnomocnika strony, radcy prawnego P.M., w dniu 2 września 2015 r. (pełnoletniemu domownikowi, który podjął się oddania przesyłki adresatowi), co wynika z adnotacji na potwierdzeniu odbioru pisma. Z kolei wezwania z dnia 28 października, 5 listopada i 28 listopada 2013 r. zostały odebrane osobiście przez skarżącą – co potwierdza jej własnoręczny podpis (k. 150-151, 286, 437-438 akt adm.), wobec czego nie było podstaw do skutecznego zakwestionowania prawidłowości dokonania tej czynności procesowej przez organ I instancji. Ponadto, w każdym wezwaniu podano jego podstawę prawną i były one podpisane przez wskazanego upoważnionego pracownika organu. Osobisty odbiór każdego z tych wezwań oznacza, że strona została prawidłowo poinformowana o tym, jakie dokumenty winny być przez nią złożone w wyznaczonym terminie. Bez znaczenia jest wobec tego fakt, że treść tych pism została dodatkowo dostarczana na adres mailowy skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji, skoro w toku kontroli skarżąca nie okazała dokumentów w postaci wykresówki kierowcy oraz zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu przez wybranych kierowców, a uzupełniła je dopiero po zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie, to w tej sytuacji nie można zarzucić organom, aby naruszyły przepisy prawa wymierzając skarżącej karę pieniężną za naruszenie polegające na nieokazaniu w trakcie kontroli pełnych danych. W ocenie Sądu uzasadnione było również nałożenie kary pieniężnej za pozostałe wskazane w decyzji naruszenia dotyczące dyscypliny czasu pracy kierowców. Za nieuzasadniony WSA uznał również zarzut dotyczący nieprawidłowości w treści protokołu pokontrolnego, bowiem z całokształtu materiału dowodowego sprawy, w sposób nie budzący wątpliwości wynika, kiedy kontrola była przeprowadzona i przede wszystkim jakiego okresu dotyczyła - od 1 czerwca 2013 r. do 30 września 2013 r. WSA uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez naruszenia przepisów postępowania. Zebrany w sprawie w wyczerpujący sposób niezbędny materiał dowodowy został prawidłowo oceniony. Strona, wbrew zarzutom skargi, nie była pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu i mogła w nim bronić swoich praw, natomiast nie wykazała, że którekolwiek ze stwierdzonych naruszeń przepisów prawa w rzeczywistości nie miało miejsca. Organy zasadnie wykazały, że w sprawie nie miały zastosowania art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d., co umożliwiałoby organowi odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone bezspornie naruszenia przepisów prawa. Skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. zw. z art. 40 § 2 zw. z art. 42 §1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust.2 pkt. 3 lit. a i b ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe i nieuwzględnienie skargi skarżącej na decyzję GITD z dnia [...] sierpnia 2015 r., w sytuacji, gdy organ II instancji nie doręczył ustanowionemu pełnomocnikowi skarżącej zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżąca została pominięta w toku sprawy, art. 106 § 3 w zw. z art. 160 w zw. z art. 162 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wydania postanowienia w sprawie wniosku skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, a co za tym idzie całkowite pominięcie (brak ustosunkowania) przedłożonych dokumentów w rozpoznawanej sprawie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie wiadomo, jaka decyzja w zakresie wniosku skarżącej została podjęta przez Sąd I instancji, co w konsekwencji spowodowało, że Sąd I Instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, które powstały po wydaniu decyzji organu II instancji w zakresie braku doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej, art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, w sytuacji gdy akta zgromadzone przez organ administracyjny I i II instancji nie zawierają dowodów przedłożonych przez skarżącą do skargi w postaci m.in.: - maila z dnia 28 listopada 2013 r. wraz z wezwaniem z dnia 28 listopada 2013 r., - maila z dnia 29 listopada 2013 r. wraz z wezwaniem z dnia 29 listopada 2013 r., - maila z dnia 5 listopada 2013 r. wraz z wezwaniem z dnia 5 listopada 2013 r. w związku z powyższym uznać należy, iż Sąd I instancji orzekł na podstawie niepełnych akt sprawy oraz zaniechał wezwania organu administracji do uzupełnienia akt sprawy o wszelką korespondencję prowadzoną przez organ administracji ze skarżącą; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. zw. z art. 39 k.p.a. w zw. z art. 1 k.p.a. w zw. z art. 68 ust. 1, art. 72, art. 50 i art. 55 ust. 1 u.t.d. w zw. z zarządzeniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego 50/2011 z 16 listopada 2011 r. i nieuwzględnienie skargi skarżącej, w sytuacji gdy organ dokonywał doręczeń wezwań w sposób dowolny tj. m.in. z zastosowaniem korespondencji mailowej, w sytuacji gdy skarżąca nie wyraziła zgody na taki sposób doręczania pism, co miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na fakt, że kierowane do skarżącej wezwania uznać należy za bezskuteczne, a co za tym idzie skarżąca nie mogła zostać obciążona negatywnymi skutkami kontroli, e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 54 w zw. z art. 50 i w zw. z art. 14 k.p.a. w zw. z zarządzeniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego 50/2011 z 16 listopada 2011 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonywanie przez organ I instancji wezwań z dnia 5 listopada 2013 r., 28 listopada 2013 r. i 29 listopada 2013 r. z: I. naruszeniem wymogów co do formy tj. zastosowanie formy korespondencji mailowej, w sytuacji gdy powołane przepisy stanowią, iż wezwanie kierowane do uczestnika postępowania winno zostać sporządzone w formie pisemnej lub formie elektronicznej z bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, II. naruszeniem wymogów co do elementów formalnych wezwania w postaci: - braku zaopatrzenia wezwań podpisem pracownika organu wzywającego, z podaniem imienia i nazwiska i stanowiska służbowego lub braku zaopatrzenia w bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpisem osobistym; - braku wskazania w wezwaniu skutku prawnego niezastosowania się do wezwania - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak pouczenia spowodował, że skarżąca nie miała świadomości, iż brak przedstawienia dokumentów w trakcie kontroli spowoduje nałożenie na nią kary administracyjnej przez organ I instancji; f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 k.p.a. i nieuwzględnienie skargi skarżącej, w sytuacji, gdy GITD dokonał oceny zgromadzonych w postępowaniu dowodów w sposób dowolny, jednostronny i sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, a zarazem uchybiający zasadom logicznego rozumowania i tym samym zaprzeczający treści dowodów, co w konsekwencji doprowadziło organ do poczynienia błędnych ustaleń co do okoliczności stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, polegających w szczególności na: - uznaniu, iż kierowane do skarżącej wezwania nie były kierowane za pośrednictwem drogi mailowej, w sytuacji gdy jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie powyższa okoliczność jest bezsporna, - niezgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie poprzez brak przeprowadzenia dowodu z korespondencji mailowej znajdującej sie na komputerze pracownika P.O. na okoliczność sporządzania i wysyłania pism za pośrednictwem korespondencji mailowej, zakresu ww. czynności oraz wpływu na czynności kontrolne, - uznaniu, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w sytuacji gdy skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw poprzez dokonywanie przez organ I instancji czynności z naruszeniem przepisów postępowania, - niewzięciu pod uwagę przez organ I instancji dowodów oraz informacji przedłożonych przeze skarżącą w piśmie z dnia 17 lipca 2014 r., 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) 92b ust. 1 pkt. 1 lit. a, b, c w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie, gdyż nie wykazał on przedmiotowych przesłanek określonych w ww. przepisie, w sytuacji gdy organ II instancji nie doręczył pełnomocnikowi skarżącej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie wyżej wskazanych zarzutów. Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej na okoliczność procedury dokonywania doręczeń pełnomocnikowi skarżącej oraz braku doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi skarżącej. Organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. NSA nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, zarzuty i ich uzasadnienie powinny zatem być ujęte precyzyjnie. Z tego powodu wprowadzono wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09, publ. w CBOSA). Z kolei naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tych wymogów rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia. Pomimo jej wad konstrukcyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzucił tej skargi, gdyż możliwa była częściowa rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z uzasadnieniem skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), jednakże wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej w sposób istotny ograniczyły zakres kontroli przeprowadzonej przez Sąd II instancji w tej sprawie. Sposób sformułowania podniesionych w niej zarzutów doprowadził do konkluzji, że nie są one zasadne i nie mogły zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niejasny i niekonsekwentny jest zarzut podniesiony w punkcie 1.a. petitum skargi kasacyjnej naruszenia prawa przez Sąd I instancji poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji z powodu jej niedoręczenia pełnomocnikowi skarżącej. Wnioski skarżącej i ich argumentacja są nielogiczne i niekonsekwentne. Gdyby bowiem uznać za zasadny pogląd skarżącej kasacyjnie o nieprawidłowym doręczeniu decyzji organu odwoławczego, tzn. niedoręczeniu decyzji odwoławczej pełnomocnikowi strony ustanowionemu w sprawie, należałoby konsekwentnie uznać, że ta decyzja nie weszła do obrotu prawnego. W takiej sytuacji Sąd I instancji powinien był odrzucić skargę jako niedopuszczalną, bo wniesioną od decyzji, która jeszcze do obrotu prawnego nie weszła. Takiego zaś wniosku skarga kasacyjna nie zawiera, formułując w oparciu o zarzut wadliwego doręczenia zaskarżonej decyzji - wniosek o konieczności uchylenia tej decyzji. Tak konstruując zarzut i wniosek skarżąca kasacyjnie przyjmuje zatem, że ta decyzja jednak weszła do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne, skoro uważa, że Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę i uchylić tę decyzję. Sam zresztą fakt, że skarżąca jednak od tej decyzji wniosła skargę i to w ustawowym terminie potwierdza, że nie kwestionuje ona faktu, że ta decyzja weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne. Uchybienie procesowe polegające na niedoręczeniu decyzji organu odwoławczego pełnomocnikowi skarżącej nie mogło być kwalifikowane jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca, co należy podkreślić, pomimo zarzucanej nieprawidłowości w doręczeniu decyzji pełnomocnikowi, wniosła w terminie skargę od tej decyzji. Dowodzi to, że zarzucane uchybienie procesowe w żaden sposób nie ograniczyło uprawnień skarżącej, pozostawało więc bez wpływu na wynik sprawy. Co więcej, skarżąca kasacyjnie - co także wymaga podkreślenia - zarzuca, że poprzez wadliwość doręczenia decyzji odwoławczej pełnomocnikowi, doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Nie zarzuca zatem zaistnienia przesłanki wznowieniowej tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) ani nieważnościowej tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (rażącego naruszenia prawa). Skarżąca kasacyjnie nie twierdzi zatem, że ta decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Nie wykazuje więc jaki wpływ na wynik sprawy miał błąd w sposobie doręczenia tej decyzji jej pełnomocnikowi. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, niekonsekwentny i niewykazujący wpływu, jaki zarzucane naruszenie procesowe mogło mieć na wynik sprawy, nie mógł zatem przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie rezultatu. Z tych przyczyn sformułowany w punkcie I. a. skargi kasacyjnej zarzut nie mógł być uznany za zasadny. Za niezasadne uznać należy także pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe. Także w odniesieniu do nich skarżąca kasacyjnie nie spełniła wymogu wykazania jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć te naruszenia. Za niezasadne uznać należy zarzuty podniesione w punktach 1.d-f. skargi kasacyjnej naruszenia prawa poprzez wadliwe sporządzenie wezwań kierowanych przez organ do skarżącej o przedłożenie organowi wymaganych do kontroli dokumentów, tj. w formie mailowej zamiast pisemnej. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, z akt sprawy wynika, że wszystkie trzy sporne wezwania (wezwania z dni: 25 października 2013 r., 5 listopada 2013 r. i 28 listopada 2013 r.), zostały skarżącej doręczone w formie pisemnej, co potwierdziła swoim podpisem na tych wezwaniach (karty: 155, 164 i 300 akt adm.). Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej, nie doszło w tej sprawie do naruszenia przez organ zasady pisemności wynikającej z art. 14 k.p.a. oraz zasad wzywania, tj. art. 54 w zw. z art. 50 i art. 55 oraz art. 68 ust. 1 i art. 72 k.p.a. Znajdujące się w aktach sprawy wszystkie trzy sporne wezwania dowodzą bezzasadności zarzutu skargi kasacyjnej, że organ uchybił swoim obowiązkom procesowym, nie wzywając skarżącej pisemnie, tj. w sposób prawem wymagany. To że organ równolegle z formą pisemną wzywał skarżącą także w formie mailowej, nie stanowi naruszenia prawa. Dodać trzeba, że sama skarżąca przekazała organowi adres mailowy do takiej korespondencji, co wynika z treści pierwszego z tych wezwań (z dnia 28 października 2013 r., k. 155), na którym, potwierdzając jego odbiór, skarżąca własnoręcznie napisała swój adres mailowy, przekazując go organowi. Nie mógł zostać uwzględniony także podniesiony w punktach 1. b. zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 160 i art. 162 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie zasadnie wprawdzie wskazała, że Sąd I instancji w odniesieniu do zawartego w skardze wniosku dowodowego powinien był wydać postanowienie, jednakże brak takiego wyraźnego formalnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji o wniesionym przez stronę wniosku dowodowym, przy braku wykazania w skardze kasacyjnej, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Trzeba w tym miejscu bowiem wskazać, że wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, który wniosła skarżąca przed Sądem I instancji, został powtórzony w skardze kasacyjnej. Domagała się ona mianowicie przeprowadzenia dowodu z dokumentów, tj. opisanych powyżej wezwań oraz wydruków śledzenia przesyłki wykazujących, że decyzji odwoławczej nie odebrał pełnomocnik skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił tego wniosku zawartego w skardze kasacyjnej uznając, że dowody, o których przeprowadzenie wnosiła skarżąca kasacyjnie, nie były niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że postępowanie dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dokonującym kontroli orzeczeń sądów wojewódzkich, w zasadzie nie jest dopuszczalne, gdyż orzeczenia sądów administracyjnych zapadają na podstawie akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzają bowiem organy administracji. Wskazany w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienie istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie. Tego zaś warunku wniosek skarżącej nie spełniał. Dotyczył on bowiem po pierwsze kierowanych do niej wezwań, tj. dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej już przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, a więc co do których Sąd nie miał potrzeby przeprowadzenia dowodów, a po drugie sposobu doręczenia decyzji odwoławczej stronie zamiast jej pełnomocnikowi, która to okoliczność nie mogła mieć wpływu na wynik tej sprawy, o czym była mowa powyżej. W rozpoznawanej sprawie nie doszło także do zarzucanego w punkcie 1.c. naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić dokonanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014; z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, LEX nr 746707; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może więc służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie nie mogła zatem skutecznie kwestionować niekompletności akt sprawy wynikającej z nieprzeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Tak skonstruowany zarzut stanowi bowiem w istocie zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to zaś nie może być skutecznie zakwestionowane zarzutem naruszenia art. 133 p.p.s.a. Należy zatem uznać, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego (punkty 1. lit. a.-f.) nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie spełnia wymogów prawidłowej konstrukcji także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 92 b ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c w zw. z art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zarzutu tego nie powiązano bowiem z zarzutem naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", wadliwy jest jednakże brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10, LEX nr 1100417). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia ustawy o transporcie drogowym z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut ten został sformułowany jako zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów i przyjęcia, że nie zachodzą wynikające z tych przepisów przesłanki zwolnienia skarżącej z odpowiedzialności w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie doręczył decyzji odwoławczej pełnomocnikowi skarżącej (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej). W tak sformułowanym zarzucie nie został wskazany powód powiązania naruszenia art. 92 b i art. 92 c u.t.d. z niedoręczeniem decyzji organu odwoławczego pełnomocnikowi. Tak sformułowany zarzut całkowicie wymyka się możliwości przeprowadzenia sądowej kontroli jego zasadności. Nie wynika bowiem z niego w sposób wyraźny i jednoznaczny na czym polega zarzucane naruszenie prawa materialnego, gdyż w samym zarzucie ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto wyjaśnienia i wykazania związku pomiędzy zarzucanym niedoręczeniem decyzji odwoławczej pełnomocnikowi z naruszeniem przytoczonych przepisów u.t.d. Wobec braku wykazania tego związku i sprecyzowania na czym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie polegało w tej sprawie naruszenie przepisów materialnoprawnych, zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika GITD, który nie występował przed Sądem I instancji.