II OSK 1312/17

Dnia 9 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. i E.M.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 roku sygn. akt VII SA/Wa 962/16 w sprawie ze skargi W.M. i E.M.-S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 962/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.M. i E.M.-S. (dalej określanych jako skarżące) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] września 1975 r. Skarb Państwa nabył w drodze wywłaszczenia nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o łącznej powierzchni 3,4156 ha z przeznaczeniem pod budowę zespołu mieszkaniowego "[...]" wraz z lokalizacją ulic miejskich. Pośród współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości znajdowali się poprzednicy prawni skarżących. Decyzją z dnia [...] maja 1980 r., nr [...] Prezydent W. zatwierdził plan realizacyjny zespołu szkół w osiedlu [...] w W., zaś orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1981 r., nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny-ogólny zagospodarowania terenu inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej w W. [...] wraz ze stanowiącymi integralną część decyzji szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych. Decyzją z dnia [...] września 1984 r., nr [...] Kierownik Wydziału Architektury Urzędu [...] zezwolił na budowę szkoły środowiskowej w [...] sym. [...] na nieruchomości w W. ul. [...]. Protokołem z dnia [...] września 1990 r. dokonano odbioru i przekazania do użytku obiektu – zadania nr 2 Szkoła SP-1 w W., ul. [...]. Wnioskiem z dnia [...] września 1997 r. poprzedni współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości i ich spadkobiercy wnieśli do Urzędu Rejonowego w W. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Decyzjami z dnia [...] grudnia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 1,0745 ha, oraz odmówił zwrotu części nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Odnośnie natomiast do innej części, aktualnie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6068 m², zwrot taki orzekł Starosta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. Ta ostatnia decyzja została jednak - wskutek odwołania Prezydenta W. - uchylona przez Wojewodę M. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], którą orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości. Skargi wywiedzione od decyzji Wojewody m.in. przez skarżącą W.M. zostały oddalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie najpierw wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1671/11, a po uchyleniu tego orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 254/13), wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 53/15, który jednak został następnie uchylony wraz z zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją Starosty P. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2094/15. Z kolei pismem z dnia [...] lutego 2015 r. skarżące złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności m.in. wspomnianej decyzji Prezydenta W. z dnia z [...] maja 1980 r., nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny zespołu szkół. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Wojewoda M. umorzył wszczęte postępowanie w tym przedmiocie, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał tę decyzję w mocy powołaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Organy obu instancji uznały, że skarżące nie wykazały interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), uprawniającego je do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, skoro nie są właścicielami nieruchomości, której ta decyzja dotyczyła, i powołują się jedynie na fakt, iż toczy się odrębne postępowanie w kwestii zwrotu tej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące podniosły, że oba te postępowania pozostają w bezpośrednim związku, wynikającym z tego, iż odnoszą się one do tej samej nieruchomości wywłaszczonej. Wprawdzie bowiem ani skarżące, ani ich poprzednik prawny nie byli już właścicielami nieruchomości, gdy wydano decyzję z dnia [...] maja 1980 r., lecz powinny nimi pozostać, gdyby okazało się, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany oraz że powzięto zamiar realizacji innego celu i dla realizacji tego innego celu wydano decyzję z dnia [...] maja 1980 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił zasady przeprowadzania kontroli sądowadministracyjnej, istotę sporu w niniejszej sprawie oraz cechy interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Odnotował w szczególności orzecznictwo, w myśl którego interesu prawnego nie można wywodzić ani ze zdarzeń i okoliczności przyszłych czy przewidywalnych, ani z nieostatecznej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która jeszcze nie przyznaje aktualnego tytułu prawnego do takiej nieruchomości, mogącego być źródłem legitymacji procesowej. Tym samym skarżące nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], ponieważ postępowanie w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości nie zostało jeszcze zakończone. Zainteresowanie losami nieruchomości, która jedynie może zostać zwrócona skarżącym, nie uzasadnia ich interesu prawnego, ale najwyżej ich interes faktyczny. Stan nieruchomości w przyszłości nie wpływa bezpośrednio na sferę ich praw i obowiązków łączących się z konkretną normą prawną, gdyż skarżące nie posiadają do niej praw i nie są obciążone żadnym obowiązkiem, którym mógłby się z nią wiązać. Skarżące będą mogły natomiast domagać się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1980 r., zatwierdzającej projekt realizacyjny zespołu szkół na wywłaszczonej nieruchomości, dopiero wówczas, gdy uda im się odzyskać prawo własności tej nieruchomości. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżące, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosły skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 marca 2017 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Najpierw pełnomocnik podniósł błędną wykładnię art. 105 w związku z art. 28 K.p.a. prowadzącą do nietrafnego przekonania, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez naruszenia tych przepisów. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), sprowadzające się do całkowitego jego pominięcia tak przez organy administracji publicznej obu instancji, jak i przez Sąd pierwszej instancji. Wreszcie ostatni zarzut odniesiono do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika przepis ten naruszono "poprzez błędne jego zastosowanie polegające na bezzasadnym pominięciu jego zastosowania" i w konsekwencji oddaleniu skargi. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1980 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przytaczając jego obszerny fragment, po czym skonstatował, że nie przystaje ono ani do stanu faktycznego, trafnie ustalonego przez Sąd pierwszej instancji, ani do stanu prawnego znajdującego w sprawie zastosowanie. Uznał za bezsporną i trafną linię orzeczniczą, wedle której brak któregokolwiek z elementów konstrukcyjnych koniecznych do ustanowienia, zmiany względnie orzeczenia o ustaniu stosunku administracyjnoprawnego musi prowadzić do umorzenia wcześniej wszczętego postępowania administracyjnego. Niemniej podkreślił, że skarżące domagają się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1980 r. zatwierdzającej projekt realizacyjny zespołu szkół w odniesieniu do tej samej nieruchomości, którą wcześniej wywłaszczono, po to by wykazać, iż nieruchomość nie została użyta na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym ich zainteresowanie nie ma charakteru wyłącznie faktycznego, jak przyjął Sąd pierwszej instancji w ślad za organami, lecz znajduje oparcie w art. 34 ust. 1 ustawy. Przepis ten przewidywał zwrot nieruchomości wywłaszczonej, niewykorzystanej lub zbędnej na cele, dla których została ona wywłaszczona. W efekcie wydanie decyzji określającej możliwość użycia nieruchomości na taki inny cel rażąco naruszało przywołany przepis, a także obecnie obowiązujący art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.). W art. 34 ust. 1 ustawy zagwarantowano bowiem zarówno wywłaszczonemu właścicielowi, jak i jego spadkobiercom roszczenie o to, by nieruchomość stanowiąca ich własność przed wywłaszczeniem została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Z tego roszczenia wywodzi się kolejne roszczenie o zwrot nieruchomości, zaś pogwałcenie tego roszczenia poprzez wydanie decyzji torującej drogę do innego celu musi być w demokratycznym państwie prawnym ocenione jako rażące naruszenie prawa własności, będącego podstawowym prawem człowieka w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175). W tym kontekście pełnomocnik skarżących zauważył, że od tego, co dzieje się z nieruchomością wywłaszczoną po jej wywłaszczeniu, zależeć może zaktualizowanie się roszczenia prawnego o jej zwrot, wobec czego decyzje torujące drogę do wykorzystania jej na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej podlegają weryfikacji co do zgodności z przepisami, wedle których jest to zakazane. Skarżące są więc zainteresowane losami nieruchomości nie tylko faktycznie, ale i prawnie właśnie z powodu normy zawartej w art. 34 ust. 1 ustawy. Dlatego istotne jest, czy decyzja z dnia [...] maja 1980 r. precyzuje cel wywłaszczenia, czy też, być może, ten cel modyfikuje albo całkowicie zmienia, co byłoby rażącym naruszeniem zasady prawa wywłaszczeniowego, w myśl której nieruchomość wywłaszczona może być przeznaczona wyłącznie na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Pełnomocnik wyraził przekonanie, że decyzja z dnia [...] maja 1980 r. istotnie zmieniała cel wywłaszczenia, a w dalszej konsekwencji zablokowała aktualizację roszczenia o zwrot nieruchomości, przysługującego skarżącym z mocy art. 34 ust. 1 ustawy. Nie podzielił zarazem stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skarżące będą mogły żądać stwierdzenia nieważności tej decyzji dopiero wówczas, gdy uda im się odzyskać prawo własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Tymczasem podstawy kasacyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie obejmują tych wszystkich przepisów, do których nawiązano w jej uzasadnieniu. Pomijają one mianowicie art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Kwestie te wykraczają zatem poza granice skargi kasacyjnej i nie mogą być wzięte pod uwagę podczas kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Ponadto zarzuty kasacyjne odniesione zostały w znacznej części do przepisów, których Sąd pierwszej instancji nie stosował i których wręcz nie powinien przyjmować jako wzorca kontroli zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem decyzją tą utrzymano w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ze względu na brak interesu prawnego skarżących, z jakiego mógłby wynikać status strony tego postępowania i legitymacja do domagania się tego rodzaju stwierdzenia, to bezprzedmiotowe i nawet niedopuszczalne było rozważanie tego, czy decyzja objęta ich wnioskiem była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. To, czy zachodziła wynikająca z powołanego przepisu przesłanka stwierdzenia nieważności tej decyzji jako rażąco naruszającej prawo, można byłoby wszak badać dopiero pod warunkiem uznania, że wniosek złożony przez skarżące w rozpatrywanej materii istotnie zmierzał do ochrony ich interesu prawnego, co przecież Sąd pierwszej instancji wykluczył. Z analogicznych przyczyn chybiony jest również zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowił bowiem podstawę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy decyzja zaskarżona w sprawie dotyczyła umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt realizacyjny dla zespołu szkół. Pełnomocnik skarżących nieprzekonująco przy tym wywiódł związek prawny pomiędzy tym umorzonym postępowaniem a odrębnym, wciąż toczącym się postępowaniem w kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (działki nr 16/3), w którym może dojść do konkretyzacji normy zawartej w art. 34 ust. 1 ustawy. Bezsprzecznie z przepisu tego wypływało uprawnienie czy roszczenie wywłaszczonego właściciela lub jego spadkobierców do zwrotu nieruchomości, która nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Treścią analizowanego roszczenia mogło być jednak żądanie zwrotu nieruchomości, nie zaś kwestionowanie decyzji określających cel wywłaszczenia, które może stać się przedmiotem innego postępowania, np. postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. To, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy też zmodyfikowano go lub całkowicie zmieniono, co podnosi pełnomocnik w skardze kasacyjnej, można ocenić w trakcie postępowania z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez potrzeby przeprowadzania nadzwyczajnej weryfikacji decyzji, wskutek której ta modyfikacja lub zmiana miałaby nastąpić. Powyższe spostrzeżenia znajdują potwierdzenie w treści prawomocnych orzeczeń wydanych w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Otóż postanowieniem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2094/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie, zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postępowania ze skargi kasacyjnej m.in. skarżących od wyroku, którym oddalono skargi od decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości ze względu na toczące się postępowania o stwierdzenie nieważności, w tym postępowanie w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że "będące w toku nadzwyczajne postępowanie, i to niedotyczące bezpośrednio decyzji wywłaszczeniowej, nie może stanowić prejudykatu w sprawie zwrotowej". Uznał więc, że rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości nie zależy od wyniku postępowania m.in. w rozpatrywanej sprawie, skoro tego rodzaju zależność uzasadniałaby zawieszenie postępowania sądowego stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Fakt ten obala, niejako sam przez się, argument podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, upatrujący źródła interesu prawnego skarżących w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] maja 1980 r. we wpływie, jaki mogłoby to wywrzeć na wynik postępowania z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Co więcej, odnotowania wymaga pierwsza wzmianka na temat tej decyzji, jaką uczyniono w uzasadnieniu przywołanego już wyroku z dnia 4 lipca 2017 r., którym uwzględniono skargi kasacyjne w sprawie o sygn. akt I OSK 2094/15. Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował wszak, że "decyzja ta (w uzasadnieniu określono datę wydania decyzji na dzień 30 maja 1980 r., nie zaś na 29 maja 1980 r.) – na skutek nieuzyskania pozwolenia na budowę – utraciła swą ważność" i wymienił dalsze akty, w oparciu o które na spornej działce zrealizowano inwestycję, w tym orzeczenie z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...], zatwierdzające plan realizacyjny-ogólny zagospodarowania terenu inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej w W. W takim stanie rzeczy trudno przyjąć, by stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1980 r. miało jakiekolwiek znaczenie z punktu widzenia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Istotne jest natomiast to, że prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/18 oraz IV SA/Wa 533/18 oddalono skargi na decyzje umarzające postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności innych aktów administracyjnych wskazanych we wniosku skarżących z dnia [...] lutego 2015 r., mianowicie decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] i [...], ustalających lokalizację odpowiednio osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" oraz ulic miejskich w rejonie tego osiedla. W wyrokach tych prawomocnie, a więc w myśl art. 170 P.p.s.a. w sposób wiążący także wobec innych sądów i organów państwowych, przesądzono, że skarżące nie mają interesu prawnego w innych postępowaniach, jakie wszczęto z ich wniosku z dnia [...] lutego 2015 r., odrzucając racje powoływane też w tej sprawie. Zaznaczono w szczególności, że nie dysponują one tytułem prawnym do terenu objętego decyzjami lokalizacyjnymi, które w najmniejszym stopniu nie oddziaływały na sferę ich praw i obowiązków. Wykluczono zarazem wywiedzenie interesu prawnego ze zdarzeń przyszłych i niepewnych, w tym jedynie ekspektatywy nabycia prawa do nieruchomości. Z tych powodów zachodziły podstawy do odmowy skarżącym legitymacji procesowej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1980 r. Decyzja ta nie miała żadnego wpływu na sytuację prawną ich spadkodawców jako współwłaścicieli obecnej działki nr [...], ponieważ prawo własności tej nieruchomości zostało im wcześniej odjęte w wyniku wywłaszczenia. Interesu prawnego skarżących w tym postępowaniu nie można zaś upatrywać w tym, że jego pozytywny dla nich rezultat mógłby stanowić argument na rzecz uwzględnienia innego wniosku, rozpatrywanego w odrębnym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zainicjowanie tego postępowania czy dochodzone w nim roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie rodzi interesu prawnego uprawniającego do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji, jakie odnośnie do nieruchomości wydano po jej wywłaszczeniu. W tym kontekście podzielić wypada też pogląd wypowiedziany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1712/13 (LEX nr 1375641), w myśl którego następcy prawni wywłaszczonych właścicieli do czasu ostatecznego zakończenia wszczętego przez nich postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mają interesu prawnego, a tym samym statusu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na części tej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie stanowi tytułu prawnego, z którego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej nieruchomości można byłoby wywieść przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Tytuł taki, potwierdzający realne, uzasadnione treścią normy prawa materialnego, rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu a przedmiotem postępowania, może bowiem wynikać dopiero z prawa własności, a to w analizowanym wypadku będzie przysługiwać temu podmiotowi w przyszłości, jeżeli zostanie wydana decyzja o zwrocie nieruchomości i stanie się ona ostateczna. Całokształt rozważań prowadzi więc do wniosku, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 105 w związku z art. 28 K.p.a. Mając to względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.