IV SAB/Wa 1/19

Dnia 9 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do rozpatrzenia zażalenia S. S. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 roku; II. stwierdza, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego S. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 29 listopada 2018 r. S. S. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes PGWWP, organ) w rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Regionalny ZGW) z [...] kwietnia 2018 r. o zawieszeniu postępowanie w sprawie udzielenia S. S. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki [...] poprzez zwrotny pobór wody spiętrzonej na jazie [...] w km 260,700 rzeki do celów energetycznych planowanej elektrowni wodnej "[...]", do czasu rozpatrzenia przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wniosku właściciela jazu [...] z 30 marca 2018 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie z urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki [...] poprzez zwrotny pobór wody spiętrzonej na jazie [...] do celów hydroenergetycznych dla potrzeb [...]. Skarżący wskazał, jego zażalenie z 14 kwietnia 2018 r. nie zostało rozpatrzone do dnia 23 listopada 2018 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że ze względu na brzmienie przepisu art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne ponad 700 spraw zostało przekazanych do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jednocześnie na bieżąco do organu wpływają odwołania od pozwoleń wodnoprawnych udzielonych przez Dyrektorów Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jak również prowadzone są postępowania w trybach nadzwyczajnych, co skutkuje niemożnością rozpatrywania spraw w ustawowo przepisanych terminach. Prezes PGWWP podejmuje wszelkie niezbędne działania ukierunkowane na zwiększenie obsady kadrowej oraz intensyfikację prac w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 27 grudnia 2017 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynął wniosek S. S. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych rzeki [...] poprzez zwrotny pobór wód spiętrzonych na jazie [...] zlokalizowanym w km 260+700 rzeki [...] dla celów produkcji energii elektryczne w planowanej elektrowni wodnej pn. "[...]". Marszałka Województwa [...] przekazał wniosek S. S. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. zawiesił z urzędu postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego z wniosku skarżącego. Podstawę do wydania powyższego postanowienia stanowił wniosek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie złożony do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, tj. [...] z lokalizacją w km 260+700 rzeki Odry oraz szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru zwrotnego wód spiętrzonych na jazie [...] dla celów produkcji energii elektrycznej w planowanej elektrowni wodnej. W dniu 20 kwietnia 2018 r., pismem z 19 kwietnia 2018 r., S. S. wniósł zażalenie na postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zażalenie wraz z aktami sprawy zostało przesłane do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 2 maja 2018 r. przy piśmie z 24 kwietnia 2018 r. W dniu 23 listopada 2018 r. S. S. wniósł do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ponaglenie w zakresie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z 17 kwietnia 2018 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę należało uwzględnić, gdyż prowadzone przez Prezesa PGWWP postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia dotknięte było bezczynnością. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm. – dalej K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie od czasu wpływu do Prezesa PGWWP zażalenia (2 maja 2018) do czasu wydania postanowienia rozstrzygającego wniesione zażalenie ([...] grudnia 2018 r.) organ, pomimo wniesionego [...] listopada 2018 r. ponaglenia, nie podejmował żadnych czynności w sprawie, w tym w szczególności nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy ani nie wskazał terminu jej załatwienia. Postanowienie z [...] grudnia 2018 r. uchylające zaskarżone postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. zostało wydane po upływie ponad 7 miesięcy od daty wpływu zażalenia na postanowienie, dopiero po wniesieniu ponaglenia i skargi na bezczynność organu. Tak długi okres oczekiwania na rozpatrzenie zażalenia nie został w żaden sposób usprawiedliwiony przez organ. Organ odwoławczy, stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., powinien rozpatrzyć sprawę w terminie miesiąca, tymczasem organ odwoławczy dopiero po upływie 7 miesięcy podjął czynności mające na celu rozpatrzenie zażalenia. Z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające, które przyczyniło się do tak znacznego opóźnienia w załatwieniu sprawy. To, że organ wydał postanowienie kończące postępowanie w sprawie po wniesieniu skargi na bezczynność, nie uzasadnia jej oddalenia. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z uwagi na nieusprawiedliwione przekroczenie terminów, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Takie postępowanie organu, co nie jest przez organ negowane, pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu zażalenia skarżącego należało uznać za uzasadniony. Ze względu na fakt wydania przez organ [...] grudnia 2018 r., a zatem już po wniesieniu skargi do Sądu, orzeczenia którym rozpoznane zostało zażalenie skarżącego, a tym samym zakończenie stanu bezczynności, zasadnym jest umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wydanie przez organ decyzji (postanowienia lub podjęcie wymaganej czynności) w toku postępowania sądowego (po wniesieniu skargi), nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 listopada 2017r., sygn. akt IV SAB/Wa 233/17, z dnia 30 stycznia 2017r., sygn. akt IV SAB/Wa 363/16). Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2916/18, z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1775/17, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn.. akt I OSK 675/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). Sąd stwierdził, że bezczynność Prezesa PGWWP miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Brak podejmowania przez organ odwoławczy jakichkolwiek czynności w sprawie po wpłynięciu zażalenia, jak również po wniesieniu ponaglenia oraz okres oczekiwania na wydanie postanowienia (7 miesięcy) daje podstawy do oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, § 2 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I i pkt II sentencji wyroku. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd, orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a. Koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia prawa skarżącego obejmował wpis od skargi – 100 zł.