II SA/Ol 160/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]", udzielił zezwolenia Spółce A (dalej jako: Spółka) na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu "[...]", gmina "[...]" numerami działek "[...]" i "[...]", stanowiącej własność W. K. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zakres zajęcia nieruchomości został określony decyzją z dnia "[...]" ograniczającą sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, poprzez zezwolenie Spółce na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w ramach inwestycji pod nazwą "[...]". W odwołaniu od powyższej decyzji, W. K. wniósł o jej uchylenie w całości wskazując, że decyzja i jej uzasadnienie są sprzeczne z faktami, przepisami prawa oraz dotyczy już zaskarżonej decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]". Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), dalej jako: u.g.n. Stosownie do jego postanowień - w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja wydana w trybie wyżej cytowanego przepisu jest odrębnym rodzajem decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu rozpoczęcia realizacji celu publicznego, jeżeli sama decyzja o zezwoleniu wydana na podstawie ust. 1 nie może być jeszcze wykonywana przez fakt, iż nie stała się decyzją ostateczną, albo też jako decyzja organu odwoławczego nie stała się decyzją wykonalną. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może zostać udzielone tylko po uprzednim wydaniu decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, Spółka zwróciła się do Starosty "[...]" o ograniczenie sposobu korzystania z wyżej opisanej nieruchomości oraz zezwolenie na niezwłoczne zajęcie części tej nieruchomości. Starosta, po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z "[...]", wydaną w trybie art. 124 § 1 u.g.n., ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu "[...]", gmina "[...]" numerami działek "[...]" stanowiącej własność W. K., poprzez zezwolenie Spółce na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w ramach inwestycji pod nazwą "[...]". W związku z odwołaniem W. K. od ww. decyzji, Wojewoda decyzją z "[...]" uchylił decyzję Starosty "[...]" i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z działek "[...]". Podniósł, że decyzja o niezwłocznym zajęciu wydana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu (w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.). Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości może zostać wydana tylko po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Jej subsydiarny charakter oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy funkcjonuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W związku z tym, że decyzja Starosty "[...]" z dnia "[...]" została uchylona i organ odmówił ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, to tym samym, decyzja z "[...]" o niezwłocznym zajęciu tej nieruchomości musi również zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, z uwagi na jej bezprzedmiotowość. W skardze wniesionej przez Spółkę do tut. Sądu na decyzję Wojewody, pełnomocnik spółki zarzucił: 1.Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 124 ust. 1a w zw. z art. 124 ust. 1 u.q.n., poprzez uznanie, że wydanie przez Starostę "[...]" decyzji z dnia "[...]" ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nastąpiło bez spełnienia przesłanki dotyczącej braku zgody właściciela na przeprowadzenie na nieruchomości inwestycji w pn. "[...]", co skutkowało uchyleniem decyzji Starosty "[...]". 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niedokonanie pełnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy prawidłowe dokonanie tych czynności doprowadziłoby organ do właściwego rozstrzygnięcia w postaci utrzymania w mocy decyzji Starosty "[...]". Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302.), dalej jako: p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto, wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed przedstawieniem motywów wyroku przypomnieć należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości między innymi przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak zostało wskazane na wstępie niniejszego uzasadnienia, decyzją z dnia "[...]", Starosta, na wniosek Spółki, orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu "[...]", gmina "[...]", numerami działek "[...]", stanowiącej własność W. K. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę decyzją z dnia ‘[...]". W niniejszej sprawie, decyzja organu pierwszej instancji z dnia "[...]" została wydana z kolei na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Przepis ten przyznaje organowi odrębną kompetencję i stanowi, że w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W tym miejscu przedstawić należy kilka uwag dotyczących art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n., a także relacji, jaka zachodzi pomiędzy tymi przepisami. Nie ulega wątpliwości, że art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi podstawę do przyznania inwestorowi w trybie administracyjnym ogólnego, trwałego uprawnienia dotyczącego realizacji i funkcjonowania na nieruchomościach infrastruktury przesyłu i dystrybucji mediów. Uprawnienie to jest korelatem władczego "ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości" adresowanego do jej właściciela lub użytkownika wieczystego. Zwrócić należy uwagę na fakt, że art. 124 ust. 1 u.g.n. wprowadza formę wywłaszczenia praw do nieruchomości poprzez ich ograniczenie (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o Gospodarcze nieruchomościami, Warszawa 2018, wyd. el., komentarz do art. 124). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się więc, że tego rodzaju ingerencja w prawa właściciela (użytkownika wieczystego) wymaga, aby decyzja ograniczająca precyzyjnie określała sferę uprawnień podlegających uszczupleniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 sierpnia 2017 r., II SA/Sz 534/17, orzeczenia.nsa.gov.pl), w tym zwłaszcza jednoznacznie nakreślała przestrzenne granice naruszenia praw rzeczowych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2017 r., I OSK 2043/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na ingerencyjny charakter regulacji z art. 124 ust. 1 u.g.n., ustawodawca, od początku obowiązywania u.g.n., z dużą ostrożnością odnosił się do wykonalności rozstrzygnięć wydawanych na tej podstawie. W szczególności zawsze zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości powodowało obowiązek organu ich wstrzymania z urzędu, natomiast w obecnym stanie prawnym ostateczne decyzje tego rodzaju wręcz a limine nie są wykonalne i nabywają przymiot wykonalności po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego (art. 9 u.g.n.). Zobrazowane wyżej podejście ustawodawcy jest dalece niespójne z tym, jak daleko idący automatyzm w zakresie wykonalności nadał on odrębnym – można by określić "specjalnym" – decyzjom o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 124 ust. 1a u.g.n.), które będąc teoretycznie instrumentem pomocniczym, w istocie wywołują takie same skutki jak decyzje z art. 124 ust. 1 u.g.n. po uzyskaniu przymiotu wykonalności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob.: wyroki z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2681/15 oraz 8 listopada 2017 r., II OSK 2869/16, orzeczenia.nsa.gov.pl) konsekwentnie przyjmuje się, że decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwość sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Obie takie decyzje, zarówno na podstawie art. 124 ust. 1 jak i ust. 1a u.g.n., stanowią podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest niezbędnym elementem procesu budowlanego. W tym miejscu dodać należy, że decyzja z art. 124 ust. 1a u.g.n. ma jednak dla właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) znacznie bardziej dotkliwy charakter, gdyż nie tylko jej wykonalność nie jest wstrzymywana z urzędu w trybie art. 9 u.g.n., ale wręcz przeciwnie – nadaje się jej z urzędu rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd podkreśla, że zestawiając art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n. ma oczywiście na względzie, iż ta druga regulacja opiera się na samodzielnych przesłankach w niej określonych oraz, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie bada się prawidłowości uprzedniej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Powyższe nie oznacza jednak, że można zupełnie bagatelizować związki materialnoprawne (zwłaszcza w zakresie dotyczącym zakresu ograniczenia własności) pomiędzy obydwoma omawianymi rozstrzygnięciami. Jak trafnie dostrzeżono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – jakkolwiek zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może stanowić samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak nie zmienia to faktu, że nadal pierwotnym źródłem treści i zakresu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie określa bowiem granic zajęcia nieruchomości i może dotyczyć jedynie powierzchni objętej ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości (zob. wskazany wyżej wyrok II OSK 2869/16). Przedstawione wyżej rozważania istotnie rzutują na ocenę zaskarżonej decyzji Wojewody. Została ona wydana po tym, jak decyzją z dnia "[...]", Wojewoda uchylił decyzję z dnia "[...]" Starosty "[...]’. Decyzja z dnia "[...]" była jednak przedmiotem merytorycznej kontroli sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 159/19 ją uchylił. Jak wyżej wskazano, choć decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma samodzielny charakter i opiera się na odrębnych przesłankach, to nie można nie dostrzegać, że granice "zajęcia nieruchomości" nie są w tej decyzji określane, lecz bazują na decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Sąd w tym miejscu – nawiązując do wcześniejszych wywodów – jeszcze raz podkreśla, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 124 ust. 1a u.g.n. ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Uwypuklić w tym miejscu trzeba, że chodzi o zapewnienie warunku realizacji przedsięwzięć "w oczekiwaniu na wynik kontroli" instancyjnej i sądowej. W ocenie Sądu, art. 124 ust. 1a u.g.n. nie powinien jednak służyć forsowaniu inwestycji wbrew dokonanej już kontroli sądowej, a już zwłaszcza w warunkach, gdy decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. została skontrolowana merytorycznie i uchylona z określonymi wskazaniami dotyczącymi właśnie przestrzennego zakresu ingerencji w prawa właściciela (użytkownika wieczystego). Podsumowując powyższy wywód, Sąd doszedł do przekonania, że w sytuacji, gdy w wyroku sądowym, w ramach merytorycznej kontroli, podważona została decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (bądź decyzja kwestionująca możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – jak w niniejszej sprawie), to skutkiem takiego wyroku powinno być wyeliminowanie z obrotu decyzji o zezwoleniu (decyzja uchylająca decyzję o zezwoleniu) na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Przyjęcie innego założenia, to jest, że decyzja z art. 124 ust. 1a u.g.n. powinna "trwać" pomimo merytorycznych orzeczeń sądowych dotyczących zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, prowadziłoby do wniosku, że przyznana właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) ochrona sądowa byłaby w istocie iluzoryczna. Mając to wszystko na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że skoro z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja uchylająca decyzję uprawniającą do zajęcia nieruchomości, to tym samym w obrocie prawnym nie powinno pozostawać rozstrzygnięcie bazujące właśnie na tej decyzji. Z uwagi na powody uwzględnienia skargi Sąd odstąpił od badania zarzutów dotyczących podstaw udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (w ramach zarzutu naruszenia art. 124a ust. 1 u.g.n.) oraz postępowania wyjaśniającego (art. 7, 11 i art. 107 § 3 k.p.a.). Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt b) p.p.s.a., przyjmując za przyczynę okoliczność, iż doszło do sądowego wyeliminowania z obrotu decyzji, w oparciu o którą inwestorowi odmówiono niezwłocznego zajęcia nieruchomości. O kosztach postępowania (punkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).