II SA/Ol 159/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]", na wniosek spółki A (dalej jako: "Spółka) z dnia 13 lipca 2018 r., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu "[...]", gmina "[...]", numerami działek "[...]", stanowiącej własność W. K. W uzasadnieniu podano, że parametry ograniczenia: długość osi napowietrznej linii elektroenergetycznej i powierzchnia pasa ograniczającego korzystanie z nieruchomości wynoszą odpowiednio dla dz. "[...]". Ograniczenie polega na prawie do korzystania przez spółkę z ww. nieruchomości w zakresie niezbędnym do posadowienia na niej urządzeń elektroenergetycznych (linii napowietrznej 110 kV) oraz prawie do korzystania z tej nieruchomości w zakresie niezbędnym do dokonywania konserwacji oraz usuwania awarii urządzeń i instalacji elektroenergetycznych wraz z prawem wejścia i wyjazdu na teren odpowiednim sprzętem przez pracowników spółki oraz przez wszystkie podmioty i osoby, którymi spółka posługuje się w związku z prowadzoną działalnością. W odwołaniu od powyższej decyzji, W. K. wniósł o jej uchylenie w całości z uwagi na naruszenie przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Wskazał na bezprawne ograniczenie jego własności z uwagi na udzielenie inwestorowi bezwarunkowego pozwolenia na wejście i przebudowę sieci elektroenergetycznej - powołał się w powyższym zakresie na swoje pisma z dnia 9 marca 2018 r. oraz z dnia 6 września 2018 r., na podstawie których udzielił Spółce pozwolenia na przebudowę sieci. W ocenie skarżącego, rokowania zmierzające do uzyskania jego zgody na wykonanie prac o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie były prowadzone podczas bezpośrednich spotkań, jak to wynika z protokołów rokowań, a jedynie w formie dwóch rozmów telefonicznych. Dodał, że uzasadnienie decyzji nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego i na jakiej podstawie organ nie uznał jego "jednorazowego pozwolenia w celu przebudowy linii za wystarczające prawo do nieruchomości", a także nie poinformował o zgromadzonym materiale dowodowym, czym naruszył przepisy kodeksu postepowania administracyjnego o wnikliwym i rzetelnym rozpatrzeniu sprawy. W piśmie z dnia 14 grudnia 2018 r. pełnomocnik Spółki przedstawił stanowisko w sprawie odwołania, wskazując na brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty "[...]". Zdaniem pełnomocnika inwestora, decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność W. K., została wydana wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zakończenie z wynikiem negatywnym rokowań w przedmiocie udostępnienia nieruchomości w celu dokonania przez Spółkę przebudowy linii elektroenergetycznej 110kV relacji "[...]" oraz zgodności niniejszego zamierzenia z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjaśnił, że właściciel nieruchomości udzielił wyłącznie jednorazowego pozwolenia na wejście na nieruchomość w celu dokonania przebudowy linii, co nie stanowi wystarczającego tytułu prawnego umożliwiającego spółce na prawidłową eksploatację linii. Udzielona zgoda nie obejmuje możliwości późniejszego dokonywania czynności zawiązanych np. z konserwacją lub usuwaniem awarii linii. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej jako: k.p.a., w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) dalej jako: u.g.n, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł odmówić ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu "[...]", gmina ‘[...]" numerami działek "[...]", stanowiących własność W. K., poprzez zezwolenie spółce na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w ramach inwestycji pod nazwą "[...]"". Przytaczając treść art. 124 u.g.n. Wojewoda wskazał, że w okolicznościach sprawy należy stwierdzić, iż bezsporny pozostaje fakt, że urządzenia infrastruktury technicznej, planowe do założenia i przeprowadzenia przez przedmiotową nieruchomość, posiadają charakter celu publicznego, co wynika z warunków określonych w ostatecznej decyzji Burmistrza "[...]" z dnia "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niemniej jednak, decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie może nastąpić z uwagi na niespełnienie przesłanki dotyczącej braku zgody właściciela na przeprowadzenie robót budowlanych, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z akt niniejszej sprawy wynika, że W. K. wielokrotnie wyraził zgodę inwestorowi (pisma z 9 marca 2018 r., 31 lipca 2018 r., 6 września 2018 r.) na wejście na swoją własność, tj. działkę "[...]" (oznaczenie przed podziałem), w celu przebudowy linii napowietrznej 110 kV na trasie "[...]". Z dokumentacji dotyczącej rokowań wynika, że w celu uzyskania zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości inwestor dążył do ustanowienia służebności przesyłu na przedmiotowej nieruchomości dla projektowanych urządzeń (pismo z 21 lutego 2018 r.), na co właściciel nie wyraził zgody, jak to określił w piśmie z 9 marca 2018 r. "na dokonanie jakiegokolwiek wpisu w mojej księdze wieczystej". Organ drugiej instancji podniósł, że w kontekście powyższych ustaleń, nie sposób zgodzić się z argumentem pełnomocnika inwestora o zasadności wniosku z uwagi na to, że właściciel nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości w zakresie, jaki został wskazany w przepisie art. 124 u.g.n. Z korespondencji kierowanej do właściciela nieruchomości (pismo z 21 lutego 2018 r.) wprost wynika, że zainteresowany dążył do zawarcia porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla projektowanych urządzeń, określając to jako "stosowny tytuł prawny" do nieruchomości, w celu realizacji planowanej przebudowy linii elektroenergetycznej. A zatem rokowania o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie pozostawały w związku z uzyskaniem zgody właściciela na wykonanie prac o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Zatem organ pierwszej instancji poczynił błędne ustalenia faktyczne przyjmując, iż rokowania prowadzone pomiędzy stronami zakończyły się wynikiem negatywnym, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że właściciel nie wyraził zgody na przebudowę linii elektroenergetycznej. Dlatego też Starosta nie miał podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Spółki, bowiem rokowania nie dotyczyły uzyskania zgody właściciela w zakresie określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n. lecz ustanowienia służebności przesyłu dla projektowanych urządzeń na przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda dodał, że w kwestii procedury prowadzonego postępowania administracyjnego nie stwierdza naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. przez organ pierwszej instancji bowiem zawiadomieniem z dnia 26 września 2018 r., Starosta poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W skardze wniesionej do tut. Sądu przez spółkę na decyzję Wojewody, pełnomocnik spółki zarzucił: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 124 ust. 1 u.q.n. poprzez uznanie, że wydanie przez Starostę "[...]" decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nastąpiło bez spełnienia przesłanki dotyczącej braku zgody właściciela na przeprowadzenie na nieruchomości inwestycji w pn. "[...]"". naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niedokonanie pełnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy prawidłowe dokonanie tych czynności doprowadziłoby organ do właściwego rozstrzygnięcia w postaci utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że w sprawie Wojewoda przyjął, iż ograniczenie przez Starostę sposobu korzystania z nieruchomości nie mogło mieć miejsca wobec niespełnienia warunku braku zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości w celu realizacji planowanej przez spółkę inwestycji. Stanowiska tego nie sposób podzielić w zarówno biorąc pod uwagę treść przepisu art. 124 u.g.n., jak i całościowo analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Przyjęcie przez Wojewodę, że prowadzenie przez Spółkę rokowań dotyczących ustanowienia na nieruchomości służebności przesyłu nie oznacza prowadzenia rokowań poprzedzających wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest błędne. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż prowadzenie rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. może polegać również na ustalaniu warunków udostępnienia nieruchomości przy pomocy służebności przesyłu. W tej sytuacji należy uznać, że brak porozumienia stron był wystarczający do stwierdzenia, iż złożenie przez inwestora wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), powoływanej dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia), nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, co tym samym uzasadnia jej uchylenie w całości. Decyzje wydawane w rozpoznawanej sprawie dotyczyły ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości będącego jedną z form wywłaszczenia nieruchomości, które uregulowane zostało w art. 124 u.g.n. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca ustanowił pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem, czyli brak zgody właściciela na zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoliłaby zrealizować cele publiczne, upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W świetle art. 124 ust. 3 u.g.n., podstawową przesłanką, warunkującą udzielenie zezwolenia, jest przeprowadzenie rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje również w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem "negocjacje"), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Przedmiotem rokowań winny być zatem wszystkie składniki przyszłej umowy. Należy w tym miejscu podkreślić, że właściwością umowy dotyczącej wykonania prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., jest zgoda właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu nie tylko na samo czasowe zajęcie gruntu w celu wykonania prac, ale też zgoda na to, że wybudowane obiekty będą także później istniały na tym gruncie jako własność innego podmiotu (po ich wybudowaniu stanowią własność przedsiębiorstwa, nie stanowią części składowych gruntu), któremu będą służyły do prowadzonej przez przedsiębiorstwo działalności. Założenie ciągów, przewodów czy linii służących do przesyłu mediów z zasady ma charakter stały i ogranicza właściciela w całym czasie istnienia i funkcjonowania urządzeń. Wziąwszy w szczególności pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nieruchomości (jej użytkownik wieczysty) ma obowiązek udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i innych urządzeń infrastruktury technicznej, można zasadnie przyjąć, iż przedmiotowa decyzja stanowi również zezwolenie na eksploatację wybudowanej w tym trybie inwestycji. Przedmiotem rokowań poprzedzających wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., powinno być zatem nie tylko uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości, ale także pozostawienie na niej wybudowanych ciągów, przewodów i urządzeń, i związane z tym zezwolenie na korzystanie z nieruchomości w celu usunięcia awarii i konserwacji tych urządzeń i przewodów. Rokowania powinny obejmować ustalenie warunków takiej zgody, w szczególności kwestie szkód powstałych w związku z przeprowadzonymi pracami oraz ograniczeniami związanymi z korzystaniem z nieruchomości w toku eksploatacji wybudowanych urządzeń i przewodów. Zgodnie z przywołanym art. 124 ust. 3 u.g.n., wnioskodawca winien wykazać, że przeprowadzono rokowania, których celem było doprowadzenie do zawarcia umowy, a więc rokowania obejmujące nie tylko wykonanie określonych prac, ale także zgodę właściciela nieruchomości na dalszą eksploatację wybudowanych urządzeń i przewodów. Rokowania nie obejmujące wszystkich elementów przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W przedmiotowej sprawie nie można zaakceptować poglądu Wojewody, że właściciel nieruchomości wyraził zgodę na przeprowadzenie robót budowlanych, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Słuszne jest oczywiście stanowisko, według którego strony prowadząc rokowania nie są związane jakimikolwiek regułami, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich drugiej stronie propozycji jej rozstrzygnięcia. Mogą też zostać zakończone w dowolnym czasie, gdy nie ma możliwości zawarcia porozumienia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują o tym, czy rezultatem podjęcia rokowań będzie porozumienie, skutkujące dokonaniem czynności prawnej, a także o tym, kiedy je zakończyć. Natomiast brak możliwości uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Stąd też przyjmuje się, że jeżeli mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac, przy czym okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia nie może być weryfikowana (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11. opubl. w CBOSA). Nie ulega jednak także wątpliwości, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje. Z akt sprawy wynika, że przedstawiciele Spółki przeprowadzili próby polubownego ustalenia warunków umowy z właścicielem nieruchomości w sprawie jej udostępnienia. Rokowania były prowadzone przez pełnomocników Spółki w dniu 14 lutego 2018 r. i 25 czerwca 2018 r. W dniu 14 lutego 2018 r. (co wynika z protokołu rokowań), W. K. odmówił podjęcia negocjacji w sytuacji, kiedy rokowania dotyczyły ustalenia wysokości wynagrodzenia za uzyskanie tytułu prawnego do korzystania nieruchomości. Natomiast w dniu 25 czerwca 2018 r. wyraził zgodę na jednorazowe zajęcie jego nieruchomości oraz oświadczył, że nie podpisze zgody na ustanowienie służebności przesyłu. Uwzględniając powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, brak porozumienia stron w analizowanym zakresie był wystarczający do stwierdzenia, że Spółka podjęła negocjacje oraz, że złożenie wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone etapem nieskutecznych rokowań, które trwały kilka miesięcy i obejmowały szereg pism zarówno z jednej, jak i drugiej strony. W sprawie doszło zatem do przedstawienia warunków, które były dla W. K. nie do przyjęcia. W tym miejscu podnieść również należy, że w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/11, dostępny w CBOS). Rolą organów było wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania się odbyły oraz czy na ich podstawie strony zawarły umowę, czy też do porozumienia pomiędzy stronami nie doszło. Godzi się przy tym dodać, że w orzecznictwie sądowym za ugruntowany przyjmuje się pogląd, który Sąd w pełni w niniejszej sprawie podziela, że art. 124 ust.3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 298/15, a także z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3332/15, dostępne w CBOS). Ponadto, Spółka zaproponowała W. K. ustanowienie służebności przesyłu (pismo z dnia 21 lutego 2018 r.), jednak nie wyraził on na to zgody. W tym miejscu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 2866/17, opubl. w CBOSA ) wyjaśnił, że obie instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy, to jest w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 k.c.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 § 3 u.g.n. wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w jej art. 124 ust. 1 poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie pozostają w związku z uzyskaniem zgody właściciela na zawarcie porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu. Niemniej, w świetle tego co zostało wyżej przedstawione, nie ma racji Wojewoda stwierdzając, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Spółki, bowiem rokowania nie dotyczyły uzyskania zgody właściciela w zakresie określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n. lecz ustanowienia służebności przesyłu dla projektowanych urządzeń na przedmiotowej nieruchomości. Spółka, jak już wskazano, podejmowała próby uzyskania tytułu do nieruchomości zarówno w drodze rokowań (w rozumieniu art. 124 u.g.n.) oraz w drodze ustanowienia służebności przesyłu. Zatem "rokowania" były prowadzone niejako równolegle i nie zakończyły się one uzyskaniem porozumienia stron. Jednocześnie, w niniejszej sprawie nie można pominąć okoliczność, że W. K. zezwalał kilkukrotnie Spółce na jednorazowe zajęcie jego nieruchomości, pod warunkiem wcześniejszego uzgodnienia terminu i warunków wejścia (warunki i termin wejścia nie zostały jednak nigdy przez niego wskazane). Wyrażenie przez właściciela jednorazowej zgody na zajęcie jego nieruchomości nie może być bowiem utożsamiane z uzyskaniem przez Spółkę tytułu prawnego do tej nieruchomości. Udzielenie przez właściciela nieruchomości wyłącznie jednorazowej zgody na budowę lub przebudowę linii pozbawiałoby Spółkę możliwości prawidłowej eksploatacji urządzenia i pozostawałoby w sprzeczności z dyspozycją art. 124 ust. 6 u.g.n. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że dokonana przez Wojewodę ocena materiału dowodowego w zakresie przeprowadzonych przez strony rokowań, narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie, organ odwoławczy uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne oraz podejmie rozstrzygnięcie, umotywowane zgodnie z wymogami, określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).