I OSK 298/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 658/14 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 4 listopada 2014 r., II SA/Bk 658/14, oddalił skargę T. K. na decyzję Wojewody P. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej oraz na funkcjonowanie linii. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie stanowi cel publiczny. Wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Białymstoku z 10 stycznia 2012 r. II SA/Bk 763/11). Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to bowiem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (wyrok WSA w Kielcach z 3 lutego 2011 r. II SA/Ke 567/10). Przepisy art. 124 u.g.n. muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie gospodarce nieruchomościami, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie. W decyzji zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Białymstoku z 10 stycznia 2012 r. II SA/Bk 763/11). Dyspozycja art. 124 ust. 1 stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Przepis ten wymaga także zgodności decyzji o ograniczeniu prawa własności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe warunki gwarantują, że administracyjna ingerencja w korzystanie z nieruchomości nie będzie możliwa w każdej sytuacji i w stosunku do każdej inwestycji, lecz jedynie do tych, które spełniają jakieś kryteria i służą realizacji relatywnie doniosłych interesów (wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2011 r. I SA/Wa 2497/10). Z zaskarżonej decyzji wynika, że ograniczenie sposobu korzystania przez właścicielkę z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z [...] marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk-granica RP na terenie gminy S. Celem regulacji prawnych zawartych w ustaleniach planu było umożliwienie realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jakim jest dwutorowa, napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV Ełk - granica RP. Ponadto celem powyższego planu było ustalenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w pasie technologicznym linii 400 kV. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Obowiązek przeprowadzenia rokowań należy pojmować jako konsekwencję zasady ochrony własności i wynikającą z tego powinność podjęcia przez inwestora starań o doprowadzenie do uzyskania zgody właściciela (wyrok NSA z 29 kwietnia 2010 r. I OSK 924/09). Celem obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy między stronami. W orzecznictwie uznaje się, że niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przepisy art. 124 ustawy nie określają formy prowadzenia rokowań, ani też sposobu ich dokumentowania (Ewa Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 124 ustawy, LEX/2013, wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2011 r. II SA/Lu 301/11). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestor określił i zaproponował skarżącej warunki zmierzające do uzyskania prawa do gruntu, w tym zaproponował propozycje cenowe jednak do porozumienia nie doszło. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności oznaczają spełnienie warunku przeprowadzenia negocjacji. W przedmiotowej sprawie rokowania były prowadzone poprzez wymianę korespondencji i w rozmowach bezpośrednich. Przebieg rokowań został potwierdzony: pismami, zwrotnymi potwierdzeniami odbioru pism, protokołem niestawiennictwa drugiej strony z 5 września 2013 r., protokołem z ustaleń nr l z 31 sierpnia 2012 r., protokołem ustaleń nr 3 z 1 lutego 2013 r., protokołem ustaleń nr 1 z 28 sierpnia 2013 r. W ocenie Sąd I instancji, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i przeprowadził rokowania z właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w powołanym przepisie, a w szczególności, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzały rokowania zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 124 ust. 3 u.g.n., które jednak do porozumienia między stronami nie doprowadziły, podczas, gdy skarżąca wyraziła zgodę na warunki proponowane jej przez inwestora, a podpisanie stosownej umowy zostało odłożone z uwagi na to, że przedstawiciel inwestora domagał się umieszczenia w treści uzgodnionej już umowy dot. napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica RP, ustalenia, że umowa ta dotyczy także innej inwestycji i związanej z tym dodatkowej służebności, a następie powiadomił skarżącą, że inwestor odstępuje od uzgodnionej już umowy Nr [...] sporządzonej 21 stycznia 2014 r. zarzucając skarżącej niezgodnie z prawdą, że nie wyraziła zgody na proponowanej jej warunki w tej umowie; 2. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez jednostronną ocenę materiału dowodowego, bezkrytyczną ocenę twierdzeń inwestora, że skarżąca nie wyraziła zgody na realizację inwestycji polegającej na założeniu na działce nr [...], stanowiącej jej własność, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica RP, nie wyraziła zgody na proponowane jej przez inwestora warunki i zerwała rokowania, podczas gdy całokształt materiału dowodowego, przy wszechstronnej jego analizie i rozważeniu dowodów wskazanych przez skarżącą – podważa twierdzenia inwestora i uznanie ich za wiarygodne, w następstwie czego w omawianym przypadku zastosowanie jako podstawy prawnej art. 124 ust. 1 u.g.n. nie było merytorycznie uzasadnione, z uwagi na niewłaściwe zastosowanie wyżej wskazanego przepisu do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie uwzględniono istotnych zarzutów skarżącej dotyczących okoliczności, w których sporządzona została umowa z 21 stycznia 2014 r. Nr [...], a więc okoliczności, które w oczywisty sposób wskazują na to, że to nie skarżąca nie wyraziła zgody na realizację przedmiotowej wówczas inwestycji, natomiast przedstawiciel spółki i P. S.A. po ustaleniu istotnych warunków wspomnianej wyżej umowy wprowadził do negocjacji zupełnie nowe elementy dotyczące zupełnie innej inwestycji i innych urządzeń technicznych, których właścicielem w tym czasie było PGE, a nie P. S.A. Za prawdziwością twierdzeń skarżącej przemawia treść projektu umowy Nr [...] z 21 stycznia 2014 r., a także fakt, że w zakresie tej tylko umowy uzgodniony był termin podpisania aktu notarialnego. Wskazano, że ani Wojewoda P., ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie analizowały powyższych okoliczności i związanych z tym zarzutów skarżącej, arbitralnie przyjęły, że to skarżąca nie wyraziła zgody na realizację inwestycji, pomijając zupełnie fakt, że to przedstawiciel P. S.A. doprowadził do odroczenia podpisania wskazanej wyżej umowy poprzez żądanie wprowadzenia do ustaleń powyższej umowy realizacji zupełnie innej inwestycji, bez przeprowadzania rokowań jej dotyczących. W istocie więc, do zerwania negocjacji doszło w następstwie działania przedstawiciela P. S.A., zaś ani Wojewoda P., ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał na jakąkolwiek okoliczność, która prowadziłaby do przekonania, że skarżąca powołuje się na nieprawdziwe fakty i nie wykazuje istotnych przyczyn odstąpienia od umowy przez P. S.A. z siedzibą w K. Skarżąca, która uzyskała podział części jej gruntów na działki budowlane, w następstwie zlokalizowania omawianej inwestycji na jej gruntach, praktycznie utraciła możność sprzedaży tych działek. Ewentualni nabywcy, zgłaszający się w celu nabycia tych działek, rezygnują z ich kupna, gdy tylko uzyskają informację o realizacji linii elektroenergetycznej o znacznej mocy w bezpośrednim sąsiedztwie działek, które chcieliby nabyć. Ponadto, skarżąca jest osobą schorowaną, po przebytych wielu operacjach, w tym także operacji związanej z chorobą onkologiczną, nie jest zdolna do pracy fizycznej, do pracy w innym charakterze nie posiada kwalifikacji, w efekcie utraciła możność uzyskania znacznych dochodów ze sprzedaży działek, a tym samym istotnego i jedynego źródła jej utrzymania. Podniesiono również, że egzekucja administracyjna uprawnień inwestora przeprowadzona została na gruntach skarżącej w sposób wyjątkowo brutalny, połączony z pobiciem jej przez pracowników ochrony najętych przez inwestora, nadto działanie pracowników P. S.A. już wyrządziło skarżącej istotne szkody materialne. Ponadto wskazano, że organy orzekające w niniejszej sprawie miały obowiązek stwierdzić, jak dalece zagrożone jest bytowanie skarżącej w pobliżu linii elektroenergetycznej o dużej mocy, zwłaszcza że dotknięta jest chorobą nowotworową, a oddziaływanie wspomnianej linii na siedlisku, które skarżąca zajmuje, jest jak wynika z literatury fachowej bardzo znaczne. Skarżąca była zainteresowana sprzedażą wyznaczonych na jej gruntach działek budowlanych, stąd też była żywotnie zainteresowana w podpisaniu umowy stanowiącej w pewnym sensie rekompensatę utraconych bezpowrotnie przez nią korzyści. Stąd też należało mieć na względzie szczególny w jej przypadku interes, a w szczególności to, że miarodajnym, podstawowym kryterium ustalenia należnego skarżącej odszkodowania czy też wynagrodzenia z tytułu ustanowionej służebności powinno być obniżenie użyteczności nieruchomości polegające na niemożności korzystania z obciążonej części w sposób przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu wyznaczników decydujących o ekwiwalentności świadczenia właściciela nieruchomości obciążonej, łącznie z wpływem zakresu niemożności korzystania na pozostałą część nieruchomości. Powyższe czynniki mające istotne znaczenie powinny stanowić okoliczności towarzyszące wydawaniu decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n w celu uwzględnienia w należyty sposób interesów właściciela nieruchomości. Jednakże w niniejszej sprawie istotnym jest rozstrzygnięcie, czy zebrany materiał dowodowy w sposób niewątpliwy i stanowczy, potwierdza ustalenie organu administracji, że skarżąca nie wyraziła zgody na realizację inwestycji. Wszystko wskazuje na to, że ustalenie, iż takiej zgody nie wyraziła wynika z domniemań, gołosłownych twierdzeń przedstawicieli P. S.A. i ustaleń sprzecznych z istotnym materiałem dowodowym zebranym w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej podstawy kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w powołanym przepisie, a w szczególności, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzały rokowania zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 124 ust. 3 u.g.n., które jednak do porozumienia między stronami nie doprowadziły, bowiem ostatecznie nie osiągnięto zgody skarżącej na realizację przedmiotowej inwestycji, podczas, gdy skarżąca wyraziła zgodę na warunki proponowane jej przez inwestora, a podpisanie stosownej umowy zostało odłożone z uwagi na to, że przedstawiciel inwestora domagał się umieszczenia w treści uzgodnionej już umowy dot. napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica RP, ustalenia, że umowa ta dotyczy także innej inwestycji i związanej z tym dodatkowej służebności, a następie powiadomił skarżącą, że inwestor odstępuje od uzgodnionej już umowy Nr [...] sporządzonej 21 stycznia 2014 r. zarzucając skarżącej niezgodnie z prawdą, że nie wyraziła zgody na proponowanej jej warunki w tej umowie, jest bezzasadny. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przywołany przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania. Wbrew zarzutom skarżącej, ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że P. S.A. zaprosiła skarżącą do rokowań i zaproponowała odszkodowanie za udzielenie prawa do dysponowania nieruchomością, które to jednak nie zostało przyjęte przez skarżącą. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji brak porozumienia stron był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie przez inwestora wniosku do Starosty S. o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica RP, zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Strony przedstawiły warunki, które były dla nich wzajemnie nie do przyjęcia. Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w niniejszej sprawie spełniony został warunek przeprowadzenia negocjacji, rokowania były prowadzone poprzez wymianę korespondencji i w rozmowach bezpośrednich, a inwestor określił i zaproponował skarżącej warunki zmierzające do uzyskania prawa do gruntu, w tym zaproponował propozycje cenowe jednak do porozumienia nie doszło. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę, że prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, co do okoliczności, których wyjaśnienia żąda skarżąca było zbędne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.