III SA/Kr 188/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Renata Czeluśniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 29 listopada 2018 r. znak: [...], na podstawie 134 w zw. z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096) – dalej k.p.a., stwierdziło, że odwołanie skarżącego J. B. - od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2018 r. znak: [...] o uznaniu ww. dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych - zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ wskazał w pierwszej kolejności, że J. B. zamieszkuje w G, ul. H, co potwierdza wywiad alimentacyjny przeprowadzony z nim w dniu 23 października 2018 r. Na taki właśnie adres GOPS kierował do niego korespondencję w sprawie dotyczącej wydania decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Pierwsze wezwanie na wywiad alimentacyjny wysłane na ww. adres w dniu 19 lutego 2018 r. zostało - po dwukrotnym awizowaniu - zwrócone przez Pocztę Polską SA do nadawcy, tj. GOPS w dniu 1 marca 2018 r. Następnie w dniu 8 maja 2018 r. organ I instancji wysłał do skarżącego kolejne wezwanie wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Ww. korespondencja również została podwójnie awizowana i zwrócona do GOPS w dniu 29 maja 2018 r. Następnie Kolegium wyjaśniło, że decyzja z dnia [...] 2018 r. nr [...] została wysłana do skarżącego na powyższy adres, tj. ul. H, G. Pomimo dwukrotnego awizowania (5 września 2018 r. oraz 12 września 2018 r.) ww. korespondencja nie została odebrana i w związku z czym w dniu 20 września 2018 r. została zwrócono do GOPS. Mając na uwadze art. 44 § 4 k.p.a. organ stwierdził, że skutek doręczenia skarżącemu ww. decyzji nastąpił z upływem ostatniego, czternastego dnia od pozostawienia jej w placówce pocztowej, tj. z dniem 19 września 2018 r. Z akt sprawy wynika, iż ani skarżący ani dorośli domownicy nie odbierali korespondencji kierowanej do niego na wskazany powyżej adres. Mając powyższe na uwadze, Kolegium wskazało, że skarżący nie zachował należytej staranności przy prowadzeniu swoich spraw i tym samym w sposób zawiniony przyczynił się do nieodebrania decyzji z dnia [...] 2018 r., nr [...] i powstania tzw. fikcji doręczenia tej decyzji zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. oraz do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tejże decyzji. Jak podkreślił organ, termin wniesienia odwołania od decyzji wynosi 14 dni od daty doręczenia. Z tego wynika, iż czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji upłynął z dniem 3 października 2018 r. (środa) - zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. Odwołanie od decyzji z dnia [...] 2018 r. wpłynęło do GOPS w dniu 23 października 2018 r., co potwierdza prezentata GOPS na oryginale tego odwołania zawierająca również adnotację o dacie wpływu. Tym samym w ocenie Kolegium, skarżący wnosząc odwołanie w dniu 23 października 2018 r. uchybił terminowi (art. 57 k.p.a.). Nadto organ wskazał, że J. B. nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. B. wyjaśnił, że w okresie od marca 2018 r. do sierpnia 2018 r. nie przebywał w miejscu zamieszkania i dlatego uchybił terminowi odbioru korespondencji oraz zgłoszenia się na wywiad alimentacyjny. Nadto skarżący wniósł o przywrócenie terminu, który uchybił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji (postanowienia) podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i uznał, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2018 r. znak: [...] stwierdzające, że odwołanie skarżącego J. B. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był m.in. art. 134 k.p.a., zgodnie, z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy organ odwoławczy obowiązany jest zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem bowiem skuteczności wniesienia odwołania od decyzji organu l instancji jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie z treścią art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Z kolei § 2 tego przepisu stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wniesienie odwołania w terminie, umożliwia stronie niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie jest obowiązek stwierdzenia takiego faktu przez organ odwoławczy i - co za tym idzie - uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję organu l instancji. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 k.p.a., w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz całe postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, dostępny w CBOSA). Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). Wskazać przy tym należy, że organ procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego jest zobligowany zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bowiem doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki. Jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że organ prawidłowo przyjął, iż decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w trybie uregulowanym w art. 44 k.p.a., tj. tzw. doręczenia zastępczego. Domniemanie doręczenia stronom decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi konsekwencję niepodjęcia przez strony kierowanych do nich przesyłek pomimo ich prawidłowego, dwukrotnego awizowania. Przepisy dotyczące procedury doręczania pism w postępowaniu administracyjnym zostały uregulowane m.in. w art. 44 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki (k.15-16 akt administracyjnych) skierowanej na adres skarżącego - potwierdzony również przez niego w ostatnim wywiadzie alimentacyjnym przeprowadzonym w dniu 23 października 2018 r. (22 -24 akt administracyjnych) - wynika, że pomimo jej dwukrotnego awizowania w dniu 5 września 2018 r. oraz w dniu 12 września 2018 r. przesyłka nie została odebrana i w dniu 20 września 2019 r. została zwrócona do nadawcy. Tym samym decyzja organu I instancji z dnia 30 sierpnia 2018 r. została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 19 września 2018 r., tj. z upływem ostatniego, czternastego dnia od pozostawiania jej w placówce pocztowej. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że powyższa data 19 września 2018 r. wyznaczyła bieg terminu do wniesienia odwołania, który to upłynął w dniu 3 października 2018 r. Natomiast skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji dopiero w dniu 23 października 2018 r. (k. 24 akt administracyjnych), a zatem po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie został złożony wniosek o przywrócenie uchybionego terminu przewidzianego w art. 58 § 1 k.p.a. Wniosek taki skarżący złożył dopiero w skardze do tut. Sądu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku postanowieniem z dnia 12 lutego 2019 r. znak: [...] odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 30 sierpnia 2019 r. (k. 34 akt administracyjnych). Odnosząc się do okoliczności podniesionych w skardze, wyjaśniać należy, że podnoszona przez skarżącego nieobecność w miejscu zamieszkania od marca 2018 r. do sierpnia 2018 r. nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż nie dotyczy ona okresu do którego to skarżący mógł składać przedmiotowe odwołanie. Jeszcze raz podkreślić należy, że I awizo miało miejsce dnia 5 września 2019 r., II awizo 12 września 2018 r., a tym samym ostatni dzień terminu do wniesienia odwołania przypadł na dzień 3 października 2018 r., tj. w okresie w którym to skarżący, według jego twierdzeń, powinien już przebywać w miejscu zamieszkania – ul. H, G. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec przekroczenia ustawowego terminu do wniesienia odwołania oraz braku wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy był zobligowany wydać przedmiotowe postanowienie. Organ odwoławczy nie miał żadnych powodów, aby kwestionować prawidłowość doręczenia, a także sam skarżący nie przedstawił organowi jakichkolwiek argumentów, żeby prowadzić dodatkowe postępowanie w kierunku badania prawidłowości doręczenia. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia o oddaleniu skargi.