VIII SAB/Wa 5/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] – Dyrektora [...]Centrum Sportu i Rekreacji na bezczynność Gminy [...]– Dyrektora [...]Centrum Sportu i Rekreacji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę Skarżący Miasto [...]– Dyrektor [...]Centrum Sportu i Rekreacji w skardze na bezczynność [...]Centrum Rekreacji i Sportu zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art., 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem wniósł o: 1. zobowiązanie [...]Centrum Rekreacji i Sportu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi lub wydania rozstrzygnięcia o odmowie udostepnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, 2. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3. zasądzenie kosztów postepowania. Wskazał, iż wnioskiem z dnia 11 września 2018 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: - od kiedy i na jaki okres oraz w jakim wymiarze zatrudniali Państwo Panią K. S. (zam. ul. [...],[...]) na podstawie umowy zlecenie, - od kiedy i na jaki okres oraz w jakim wymiarze zatrudniali Państwo Panią K. S.(zam. jw.) na podstawie umowy o pracę. Ponadto wniesiono o udostepnienie grafików pracy oraz listy obecności dotyczących okresu od momentu zatrudnienia Pani K. S. do dnia dzisiejszego. W odpowiedzi na wniosek [...]Centrum Rekreacji i Sportu pismem z dnia 21 września 2019 r. odmówiło udostępnienia informacji publicznej dot. Pani K. S.. W odpowiedzi na powyższe [...]Centrum Sportu i Rekreacji w piśmie z 12 października 2018 r. odnosząc się do odmowy wniosło o wydanie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 5 listopada br. Dyrektor [...] Centrum Rekreacji i Sportu ponownie odmówił udzielenia informacji udostępnienia informacji publicznej dot. Pani K.S., nadal uchylając się od wydania decyzji, która w tej sprawie jest właściwym sposobem załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. [...]Centrum Sportu i Rekreacji kolejnymi pismami domagało się wydania decyzji administracyjnej, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, aby mieć prawo do jej ewentualnej instancyjnej weryfikacji. Skarżący wskazał, ze 5 grudnia 2018 r. za pośrednictwem [...]Centrum Rekreacji i Sportu złożono ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które stwierdziło, że "Ponaglenie w sprawie udzielenia informacji publicznej wnosi się do sądu administracyjnego bez konieczności wyczerpania administracyjnych środków zaskarżania tj. bez konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa". Wskazano, że do dnia złożenia skargi [...]Centrum Rekreacji i Sportu nie udostępniło żądanej informacji ani nie wydało decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p., czym naruszyło 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 cyt. ustawy. Skarżący podniósł, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności. Wskazał, ze każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacje publiczną (art. 1 ust. 1) w rozumieniu ustawy i podlega udostepnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tejże ustawie. Ponadto każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1 i 2 cyt. ustawy). W ocenie skarżącego zarówno przedmiot żądania jak i podmiot do którego wystąpiono z wnioskiem mieszczą się w unormowaniach zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy). Wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej był skuteczny, a więc mógł zainicjować postępowanie obligujące organ administracji do udzielenia informacji publicznej. Niniejsza skarga została sporządzona w dniu 21 stycznia 2019 r., a wpłynęła do organu w dniu 30 stycznia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Gmina [...]– Dyrektor [...]Centrum Rekreacji i Sportu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niedochowanie warunków formalnych ewentualnie o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. W uzasadnieniu podniósł między innymi, że Centrum zatrudnia na krytej pływalni "[...]" ratowników wodnych. Nie jest to stanowisko urzędnicze, w związku z czym nie są organizowane konkursy na zatrudnienie ratowników. Wskazał, że w dniu 1.06.2018 r. Centrum zatrudniło na podstawie umowy o pracę ratownika wodnego, który był jednocześnie zatrudniony w [...]Centrum Sportu i Rekreacji na część etatu do dnia 2.07.2018 r. W dniu 17.09.2018 r. [...]Centrum otrzymało od skarżącego wniosek o udostepnienie informacji publicznej dotyczącej byłego już pracownika. W dniu 21.09.2018 r. wysłano odpowiedź, a w dniu 12.10.2018 r. [...]Centrum otrzymało kolejne pismo o udostepnienie informacji bądź wydanie decyzji administracyjnej. Zdaniem [...]Centrum akta osobowe pracownika są zbiorem danych osobowych w rozumieniu art. 7 pkt 1 ustawy z 29.08.1997 r. o ochronie danych osobowych. Udostępnienie takich danych osób zatrudnionych jest dopuszczalne m. in. wtedy, gdy wyrażą oni na to zgodę bądź gdy jest to niezbędne do zrealizowania uprawnień bądź spełnienia obowiązku, który wynika z przepisu prawa. Jedną z regulacji mogących zobowiązać pracodawcę do ujawnienia informacji zawartych w aktach osobowych pracowników są przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zatem należy przeanalizować czy wniosek dotyczy informacji publicznej. Wskazano, że zgodnie z cyt. ustawą o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostepnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Z kolei pojęcie informacji o sprawach publicznych oznacza każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre działania innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym, przez które należy rozumieć również środki publiczne w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. W ocenie [...]Centrum z powyższego wynika, że dane dotyczące zawartych umów zlecenia, umów o pracę oraz grafików list pracy i list obecności ratownika wodnego nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie są informacją o sprawach publicznych. Żądane dane dotyczą konkretnego pracownika i są związane z wykonywaniem przez niego zawodu ratownika wodnego, nie zaś z pełnieniem funkcji publicznej. Wskazano, że jeśli nawet pracodawca zakwalifikuje informacje zawartą w dokumentach zgromadzonych w aktach osobowych jako publiczną, nie oznacza to , że trzeba ją udostępnić. Prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przed udostepnieniem informacji publicznej nadrzędnym jest zatem ustalenie czy dany pracownik jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Podniesiono w oparciu o dorobek orzecznictwa, że pojęcie to obejmuje każda osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem posiada określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Ratownik wodny, do którego obowiązków należy czuwanie nad bezpieczeństwem osób przebywających na basenie nie ma wpływu na kształtowanie spraw publicznych, a tym samym nie można przyjąć, ze jest osobą pełniącą funkcje publiczne. W tej sytuacji [...]CRIS nie jest w tym przypadku zobligowany do udostępnienia informacji o pracowniku, gdyż wnioskowane dane nie są informacja publiczną. Ponadto wskazano, że ratownik wodny nie jest osobą pełniącą funkcje publiczną, więc gdyby nawet przyjąć, że żądane dane są informacją publiczną to, podlegałyby one ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej tryb dotyczący rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej polegający na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądane informacje, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia powinien być zastosowany tylko wtedy, gdy żądana informacja okaże się publiczną. W przeciwnym razie organ winien jedynie poinformować wnioskodawcę o odmowie udzielenia informacji. Podniesiono, że żądane dane nie są informacją publiczną (złożono wniosek o dane z akt osobowych konkretnego pracownika, który nie pełni funkcji publicznej), a więc organ w przypadku odmowy powinien wyłącznie poinformować wnioskodawcę. Wskazano też, że pracownicy wykonujący zadania o charakterze usługowym czy technicznym nie pełnia funkcji publicznych, gdyż nie posiadają żadnego wpływu na procesy decyzyjne, a wykonują jedynie szeroko rozumiane czynności pomocnicze. Tylko wówczas, gdy żądane dane byłyby uznane za informacje publiczną, [...]CRIS, zgodnie z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, byłby zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej. Stanowisko to, jak wskazało Centrum przedstawiono w całości skarżącemu w odpowiedzi na wniosek z 11.09.2018 r., co czyni ponaglenie niezasadnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12,). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Dlatego, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność, należy zawsze uwzględnić stan sprawy w dniu sporządzenia skargi. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Zadaniem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, było zatem określenie, czy [...] Centrum Rekreacji i Sportu, które jest samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, a tym samym jego Dyrektor jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 11 września 2018 r., oraz czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki do udostępnienia informacji publicznej, określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ pismo Dyrektora [...]CRIS z dnia 21 września 2018 r., 5 listopada 2018 r., 13 grudnia 2018 r. porusza zagadnienie, czy dane dotyczące umów zleceń, umów o pracę, grafików pracy i list obecności ratownika wodnego, w szczególności dane żądane przez skarżącego we wniosku, a znajdujące się w aktach osobowych tego pracownika, stanowią informację publiczną - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ma obowiązek ustosunkować się również do powyższej materii. Przechodząc zatem do analizy charakteru przedmiotowej informacji należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, udostępnianiu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Dla oceny charakteru pełnionej przez daną osobę funkcji kluczowa jest zatem wykładnia pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". W tym kontekście wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej pojęcia tego nie definiuje. Wskazówek interpretacyjnych zatem należy poszukiwać w innych aktach prawnych systemu, który co do zasady powinien być spójny. Dostarcza ich dyspozycja art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.), zgodnie z którą osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Pojęcie "osoba pełniąca funkcje publiczne" na gruncie k.k. jest zatem zakresowo szersze i pochłania pojęcie funkcjonariusza publicznego. Również doktryna i judykatura stoją na stanowisku, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest nie tylko funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale że pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie bowiem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (tak I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 143/14). Kierując się powyższymi wskazówkami interpretacyjnymi stwierdzić należy, że nie stanowi informacji publicznej informacja o danych konkretnego pracownika zatrudnionego na stanowisku ratownika wodnego. Osoby te nie pełnią bowiem funkcji publicznych, ani też nie wykonują zadań publicznych, tj. nie posiadają kompetencji do podejmowania działań władczych w ramach organu a są jedynie pracownikami wykonującymi zadania o charakterze usługowym czy technicznym. Osoby zatrudnione na takim stanowisku nie pełnią funkcji publicznych, gdyż nie posiadają żadnego wpływu na procesy decyzyjne, a wykonują jedynie szeroko rozumiane czynności pomocnicze. Do ich zadań należy dbałość o bezpieczeństwo osób przebywających na basenie, co w ocenie Sądu, nie ma wpływu na kształtowanie spraw publicznych, a tym samym nie można przyjąć, że ratownik wodny jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Dlatego informacja o zawartych umowach zlecenia, zawartych umowach o pracę oraz grafików pracy i list obecności pani K.S. nie stanowi informacji publicznej. Umowa o pracę, umowa zlecenia zawarta przez organ z pracownikami nie decyzyjnymi nie stanowi informacji publicznej. Stanowisko ratownika wodnego nie jest też stanowiskiem urzędniczym, nie podlega procedurze naboru na wolne stanowiska. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego również data zawarcia umowy o pracę (umowy zlecenia) z osobą nie pełniącą funkcji publicznej (doświadczenie życiowe takiej osoby) nie jest również informacją publiczną. Aby dana osoba, aby mogła być uznana za osobę pełniącą funkcję publiczną, musi w ramach instytucji publicznej realizować w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych. Świadczenie pracy jest natomiast sprawą prywatną i indywidualną zatrudnionej osoby. Pytania dotyczące nawiązania stosunku pracy oraz stosunku zlecenia, grafików pracy i list obecności które nie nawiązują do warunków powierzenia i wykonywania funkcji publicznych, nie wiążą się z publiczną sferą działalności organu. Z tego powodu nie stanowią informacji publicznej. Ustawa w art. 5 ust. 2 wprowadziła prymat ochrony danych o charakterze prywatnym w ramach dostępu do informacji o działalności organów władz publicznych poprzez dopuszczenie, jako wyjątku w tym zakresie, dostępu do informacji wyłącznie wobec osób pełniących funkcje publiczne i w zakresie mającym związek z pełnieniem tych funkcji (...). W związku z tak sformułowaną zasadą, przepisy tej ustawy nie mogą być interpretowane rozszerzająco do innych pracowników. Brak jest podstaw, aby obejmować nią również dane o charakterze prywatnym pracowników podmiotów reprezentujących jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Prawidłowo zatem Dyrektor [...]CRIS przyjął, że w przypadku gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, i nie podlega udostepnieniu w trybie przepisów wyżej wymienionej ustawy, to należy o tym poinformować zainteresowanego w formie pisma, co w niniejszej sprawie nastąpiło (pisma z dnia 21 września 2018 r., 5 listopada 2018 r., 13 grudnia 2018 r.). Nie ma zatem mowy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy o bezczynności w załatwieniu powyższego wniosku. Natomiast wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, dopuszczalne jest jedynie w przypadku uznania, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Jednocześnie wskazać należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów – Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. R. Hauser, M. Wierzbowski; 5 Wydanie; C.H. Beck 2017; str. 342 i powołane tam orzecznictwo. Z tych przyczyn – wyłączenia stosowania normy z cyt. przepisu - Sąd rozpoznał skargę co do meritum. Z wyżej wskazanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze art. 151 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.