II SAB/Gd 143/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza do rozpatrzenia wniosku M. J. z dnia 21 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego M. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia 21 lipca 2014 r. M. J. zwrócił się do Burmistrza Miasta C., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie na piśmie: 1. czy i kiedy miała miejsce ostatnia okresowa ocena pracy R. W. zajmującego stanowisko Sekretarza Miasta – Dyrektora Generalnego i z jakim wynikiem – oceną pracy tego pana została przeprowadzona; jednocześnie wniósł o wydanie kopii ostatniej okresowej oceny pracy Sekretarza Miasta – Dyrektora Generalnego R. W., 2. kto przeprowadza okresową ocenę pracy R. W. zajmującego stanowisko Sekretarza Miasta – Dyrektora Generalnego, 3. ile okresowych ocen pracy przeprowadzono wobec R. W. odkąd zajmuje stanowisko Sekretarza Miasta –Dyrektora Generalnego; jednocześnie wniósł o wydanie kopii wszystkich okresowych ocen pracy Sekretarza Miasta – Dyrektora Generalnego R. W. W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek Burmistrz Miasta C. - pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. - poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie mieści się w kategorii spraw publicznych, nie stanowi zatem informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po otrzymaniu ww. pisma, M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Burmistrza Miasta C. twierdząc, że organ bezzasadnie uchylił się od udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej, naruszając tym samym art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie żądanej informacji, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi M. J. wskazał, że żądane informacje są informacją publiczną, gdyż dotyczą okresowej oceny pracy osoby pełniącej funkcję publiczną, której powierzono prowadzenie spraw Gminy Miasto C. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta C. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r. Dodał, że okresowa ocena pracy pracowników samorządowych nie zawiera elementów publicznych, zaś jej prowadzenie nie stanowi realizacji prawa publicznego. Informacja na temat okresowej oceny pracy jest dokumentem prywatnym pracodawcy nie zawierającym informacji publicznej. Nie mieści się w kategorii spraw publicznych, ma charakter wewnątrzzakładowy, ściśle związany ze stosunkiem pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) – zwanej dalej w skrócie "ustawą", polega na tym, że podmiot obowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, przybierających formę decyzji administracyjnej, do której – zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Jak wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizacja "prawa dostępu" do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze - przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy, po drugie - adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 ustawy). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Ustawa stanowi realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy. Przepis ten w punkcie 1. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Niewątpliwie zatem burmistrz miasta jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, o ile oczywiście znajduje się ona w jego posiadaniu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy żądana w przytoczonym wniosku informacja stanowi informację publiczną. Przechodząc zatem do analizy charakteru przedmiotowej informacji należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy, w świetle przedstawionych już rozważań, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującymi są zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Ugruntowane jest już stanowisko judykatury, według którego za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Baza Orzeczeń LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06 (Baza Orzeczeń LEX nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/04 (Baza Orzeczeń LEX nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/08 (Baza Orzeczeń LEX nr 146742). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, udostępnianiu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Dla oceny charakteru pełnionej przez daną osobę funkcji kluczowa jest zatem wykładnia pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". Prawidłowe dokonanie tej wykładni ma pierwszorzędne znaczenie w tej sprawie. Skarżący wywodzi bowiem, że jego pytanie dotyczy "osoby publicznej", a więc podmiotu, który według niego pełni funkcje publiczne. W tym miejscu wyjaśnić należy, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że R. W. zatrudniony jest w strukturze jednostki samorządu terytorialnego jako dyrektor generalny - sekretarz miasta, a jednocześnie posiada uprawnienia do wykonywania zawodu radcy prawnego (vide sprawy, w których tutejszy Sąd orzekał: wyrok z dnia 14 listopada 2012 roku, sygn. akt II SA/Gd 544/12, oraz wyrok z dnia 30 lipca 2014 roku, sygn. akt II SAB/Gd 82/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Należy także zauważyć, że powyższe fakty, odnoszące się do R. W., uznać można za powszechnie znane w rozumieniu art. 106 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zostały one bowiem opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w C. oraz na stronie internetowej tego Urzędu (strony internetowe: www.bip.miastochojnice.pl oraz www.miastochojnice.pl.). Znajdują się tam m.in. informacje, z których wynika, że aktualnie R. W. (radca prawny) jest Dyrektorem Generalnym – Sekretarzem Miasta C. oraz Zastępcą Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w C. (odnośnie oceny informacji znajdujących się na stronach internetowych jako powszechnie znanych zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2013 roku, sygn. akt I OSK 674/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Przechodząc do wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" należy przede wszystkim stwierdzić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej pojęcia tego nie definiuje. Wskazówek interpretacyjnych zatem należy poszukiwać w innych aktach prawnych systemu, który co do zasady powinien być spójny. Dostarcza ich dyspozycja art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.) - zwanej dalej "k.k.", zgodnie z którą osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Pojęcie "osoba pełniąca funkcje publiczne" na gruncie k.k. jest zatem zakresowo szersze i pochłania pojęcie funkcjonariusza publicznego. Skoro ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej przy określaniu kręgu podmiotów, co do których zastosowania nie mają ograniczenia w dostępności do informacji, zrezygnował z definiowania pojęć "osoba pełniąca funkcje publiczne" i "funkcjonariusz publiczny", to nie ma przeszkód, ażeby skorzystać z definicji sformułowanych na gruncie przepisów prawa karnego w celu precyzyjnego określenia podmiotu przestępstwa i przedmiotu ochrony. Określenie "osoba pełniąca funkcję publiczną" użyte w ustawie o dostępie do informacji publicznej służy również dokładnemu ustaleniu kręgu podmiotów, które - podejmując szeroko pojętą działalność publiczną - winny liczyć się z dozwolonym dostępem do wszelkich informacji ze sfery ich życia, mających wpływ na wykonywanie przyjętej roli społecznej. Również doktryna i judykatura stoją na stanowisku, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest nie tylko funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale że pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie bowiem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (tak I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2012, s. 87; zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Ka 144/03; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 503/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Kierując się powyższymi wskazówkami interpretacyjnymi stwierdzić należy, że osoba, której dotyczy przytoczone żądanie skarżącego, jako zatrudniona w strukturze jednostki samorządu terytorialnego, jest na gruncie przepisów ustawy osobą sprawującą funkcje publiczne. Tym samym informacje odnoszące się do sprawowanej przez nią funkcji i pozostające w jej związku mają charakter informacji publicznych. Z tego też względu chybione jest stanowisko Burmistrza Miasta C., który uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Przedmiotowa informacja dotyczy bowiem niewątpliwie kwestii związanych z transparentnością sprawowanej przez R. W. w strukturach jednostki samorządu terytorialnego funkcji publicznej, tj. Dyrektora Generalnego -Sekretarza Miasta, a także Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. Nie można podzielić stanowiska Burmistrza Miasta C., że informacja dotycząca okresowych ocen pracy ww. osoby, jako dotycząca indywidualnego stosunku pracy pracownika, nie stanowi informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja dotyczy pracownika samorządowego, który na mocy udzielonego upoważnienia może prowadzić sprawy gminy (art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) a zatem osoby pełniącej funkcję publiczną co oznacza, że stanowi informację publiczną. Informacja o okresowych ocenach pracy osoby pełniącej funkcje publiczne są informacjami o tych osobach, zatem żądanie tego rodzaju dane dotyczy informacji publicznej. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U z 2014 r., poz. 1202) pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, podlega okresowej ocenie. Ocena dotyczy wywiązywania się pracownika samorządowego z obowiązków wynikających z zakresu czynności na zajmowanym stanowisku oraz obowiązków określonych w art. 24 i art. 25 ust. 1. Niewątpliwie zatem okresowe oceny pracy pracownika samorządowego, który jest jednocześnie osobą pełniąca funkcje publiczne, podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Skoro wnioskowana informacja jest informacją publiczną, organ zobowiązany jest do jej udostępnienia na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tym samym pozostaje w bezczynności w jej udostępnieniu, gdyż błędnie ocenił charakter żądanej informacji, pisemnie informując wnioskodawcę, że nie jest to informacja publiczna. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, która jest w posiadaniu organu. Jeżeli zatem organ żądanej informacji nie posiada, wystarczające jest pisemne powiadomienie o tym wnioskodawcy. Ponadto prawidłową formą rozpatrzenia wniosku jest udostępnienie żądanej informacji bądź też wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej jej udzielenia z uwagi na dobro chronione określone w art. 5 ustawy. Jeżeli jednak informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowana funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpatrzenia w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosku M. J. z dnia 21 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stosownie do treści art. 149 § 1 zd. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w punkcie drugim sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny Sąd uwzględnił okoliczność, że na wniosek skarżącego z dnia 21 lipca 2014 roku udzielona została odpowiedź w terminie 14 dni, chociaż błędne było stanowisko organu co do tego, że żądana we wniosku informacja nie jest informacją publiczną. Sąd miał również na uwadze, że prawidłowa ocena charakteru żądanej informacji wymagała pogłębionej analizy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w postaci uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi (100 zł).