II SA/Gd 544/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 6 czerwca 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. J. wystąpił do Burmistrza Miasta C. z żądaniem udostępnienia mu informacji publicznej odnoszącej się do pracownika Urzędu Miasta C. – R. W.. Wnioskodawca we wniosku z dnia 4 czerwca 2012 r. zażądał m. in. podania: "jakie są łączne koszty poniesione przez Gminę Miejską C. w związku z zatrudnieniem R. W. w roku 2011". W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. nr [...], Burmistrz Miasta C. wyjaśnił, że R. W. jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę w Urzędzie Miejskim w C. na stanowisku Dyrektora Generalnego Sekretarza Miasta, a udzielenie informacji o jego wynagrodzeniu stanowiłoby naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych oraz stanowiłoby naruszenie prawnie chronionych dóbr osobistych pracownika. Wnioskodawca uznając, że w/w pismo jest w zakresie powyższej odpowiedzi w istocie decyzją administracyjną odmawiającą mu udzielenia żądanej informacji wniósł odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielając stanowisko skarżącego co do charakteru pisma Burmistrza, decyzją z dnia 13 lipca 2012 r. podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że mimo błędnego uzasadnienia odmowa udostępnienia żądanej informacji jest zasadna. Dostęp do informacji o wynagrodzeniu pracownika za pracę może być wyłączony ze względu na ochronę prywatności pracownika, jednak ograniczenie to nie dotyczy pracowników pełniących funkcje publiczne. Wynagrodzenie takich osób stanowi informację publiczną. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie miał jednak obowiązku jej udostępnienia, a to z tego względu, że informacja o wynagrodzeniu wskazanego pracownika jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej. W tym zakresie organ wskazał na przepisy art. 24h i art. 24i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591) odnoszące się do jawności oświadczeń majątkowych wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza i prezydenta miasta). Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. J., domagając się jej uchylenia jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego decyzje te wydane zostały bowiem z naruszeniem: art. 7, art. 77, art. 6, art. 8, art. 9 i art. 80 kpa – poprzez bezpodstawne uchylenie się przez organy obu instancji od ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na treść obu aktów administracyjnych a dotyczących ustalenia zgodnie z żądaniem skarżącego wszystkich łącznych kosztów poniesionych przez Gminę Miejską C. w związku z zatrudnieniem R. W. w 2011 r. i ograniczenie ustaleń faktycznych w sprawie jedynie do ewentualnego wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę; art. 138 § 2 kpa – poprzez nie uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotkniętej istotną wadą decyzji administracyjnej Burmistrza Miasta C. z dnia 6 czerwca 2012 r. bowiem wydanej z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, gdyż organ I instancji bezpodstawnie ograniczył ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na treść aktu administracyjnego wyłącznie do ustaleń faktycznych w sprawie jedynie w zakresie wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę jakie otrzymał radca prawny R.W. za 2011 r., gdy tymczasem żądanie skarżącego odnosiło się do wszystkich łącznych kosztów poniesionych przez Gminę C. w związku z zatrudnieniem R. W. w roku 2011. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, że zakres żądania skarżącego został ustalony prawidłowo, gdyż informacja publiczna dotycząca przyznanych sekretarzowi miasta nagród pieniężnych za 2011 r. i jego osiągnięcia została udzielona skarżącemu w innym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 6 czerwca 2012 r. o odmowie udzielenia M. J. informacji publicznej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że pismo organu I instancji posiada cechy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej, co uprawniało do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. W ocenie Sądu, zarówno decyzja organu I jak i II instancji nie jest zgodna z prawem. Z okoliczności sprawy wynika, że M. J. zwrócił się do Burmistrza Miasta C. o udzielenie informacji w przedmiocie łącznych kosztów poniesionych przez Gminę w związku z zatrudnieniem osoby pełniącej funkcję sekretarza miasta. Burmistrz Miasta C., pismem z dnia 6 czerwca 2012 r., odmówił udzielenia skarżącemu powyższej informacji z uwagi na ochronę danych osobowych oraz ochronę prawnie chronionych dóbr osobistych pracownika. Z kolei, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 13 lipca 2012 r., podzieliło stanowisko organu I instancji, co do niemożności udzielania informacji w żądanym przez skarżącego zakresie, wskazując jednakże, że dane te zostały umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej i dlatego też nie wymagają udzielenia na wniosek. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198). Art. 1 ust 1 tej ustawy stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Sz 7/10, Lex nr 668256). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. II SAB/Wa 131/10, Lex nr 756169). Przykładowy katalog spraw stanowiących informację publiczną zawiera art. 6 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust 1, 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust 1, 4) danych publicznych, 5) majątku publicznym. Uznać zatem należy, co w sprawie wydaje się niesporne, że informacja dotycząca kosztów poniesionych przez Gminę w związku z zatrudnieniem Sekretarza Miasta, a więc faktycznie informacja dotycząca władz publicznych i przez te władze wytworzona, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust 1 w zw. z art. 6 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Jednakże, art. 5 tej ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). W świetle przywołanego art. 5 ust 2 ustawy ochrona prywatności została wyłączona w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., 4 II SAB/Ka 144/2003, niepubl.). Jeżeli zatem informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust 2 ustawy. Sekretarz Miasta, będący de facto pracownikiem samorządowym, któremu wójt może powierzyć, zgodnie z art. 33 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. nr 142, poz. 1591), prowadzenie spraw gminy, jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a dostęp do informacji dotyczących jego zatrudnienia w Urzędzie Miasta, w tym o kosztach poniesionych przez Gminę Miejską w związku z jego zatrudnieniem, a więc faktycznie dostęp do informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osoby pełniącej funkcję publiczną, nie może zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też nie zasługuje na aprobatę stanowisko wyrażone przez Burmistrza Miasta C. w piśmie z dnia 6 czerwca 2012 r., zgodnie z którym informacja dotycząca wynagrodzenia przysługującego Sekretarzowi Miasta nie może zostać udzielona z uwagi na ochronę danych osobowych oraz ochronę dóbr osobistych pracownika. Informacja publiczna, co do której nie znajduje zastosowania art. 5 ustawy, podlega udostępnieniu przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, w świetle art. 7 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11, 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia, 4) umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych, o którym mowa w art. 9b, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Jednocześnie, art. 10 ust. 1 ustawy, wyjaśnia, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z powołanej regulacji wynika, że udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium wyłącza obowiązek jej udostępniania na wniosek zainteresowanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 462/11, Lex nr 990254; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 416/08, Lex nr 490132). Na wniosek udzielana jest informacja publiczna, która nie została wcześniej ogólnie udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium. Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 416/08, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że informacja publiczna żądana przez skarżącego została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej wskutek opublikowania oświadczenia majątkowego sekretarza miasta. Stanowisko to jednak nie jest prawidłowe. Skarżący żądał podania mu informacji o łącznych kosztach poniesionych przez Gminę Miejską C. w związku z zatrudnieniem Dyrektora Generalnego Sekretarza Miasta R. W. w 2011 r. Takie żądanie należało rozumieć jako wniosek o wskazanie wszystkich kosztów jakie Gmina przeznaczyła w 2011 roku na wynagrodzenie R. W. i to uzyskanego z różnych tytułów nie tylko w ramach stosunku pracy. Właściwa odpowiedź na powyższe żądanie powinna obejmować pełną informację w kwestii kosztów wydatkowanych przez Gminę, a związanych z osobą sekretarza miasta. Jeżeli organy miały w tym zakresie wątpliwości (o jakie "łączne koszty poniesione przez Gminę w związku z zatrudnieniem (...),"chodzi skarżącemu) to powinny były to wyjaśnić w toku postępowania. Lektura odwołania powinna utwierdzić Kolegium w przekonaniu, że skarżącemu nie chodzi wyłącznie o zarobki sekretarza miasta z tytułu umowy o pracę na tym stanowisku, ale o szerszą informację w tym zakresie ( również i o te wydatki Gminy w 2011 roku , których źródłem były ewentualnie inne umowy w relacji Gmina – sekretarz miasta). W odwołaniu skarżący wskazywał "cała sprawa dotyczy udzielenia informacji w zakresie czerpania korzyści finansowych ze środków publicznych w związku z pełnieniem funkcji w ramach administracji publicznej". Tym samym należało uznać, że skarżący żądał informacji nie tylko w zakresie wysokości otrzymywanego przez pracownika samorządowego wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę. W rzeczy samej żądanie dotyczyło nie tyle osiąganego wynagrodzenia, co łącznych kosztów zatrudnienia tej osoby. Na łączne koszty zatrudnienia składają się bowiem również wszelkie premie, nagrody jakie pracownik ten otrzymuje, jak i kwoty odprowadzanych przez pracodawcę składek na ubezpieczenia, składek na Fundusz Pracy, czy też na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Dodatkowo należy wskazać, że decydując się na odmowę udostępnienia informacji publicznej z racji jej dostępności w Biuletynie organ powinien był również sprawdzić czy opublikowana informacja w pełnym zakresie uwzględnia wniosek. Zdaniem Sądu, nic nie stało na przeszkodzie, aby organ przed podjęciem decyzji odmownej wyjaśnił tą kwestię ze stroną i ustalił z jakich względów publicznie dostępna w BIP-ie informacja jej nie satysfakcjonuje. W rozpatrywanej sprawie nie można uznać, że oświadczenie majątkowe sekretarza miasta dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej odpowiada żądaniu skarżącego. W oświadczeniu majątkowym R. W. za 2011 r. w punkcie VIII znajdują się jedynie informacje o dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu bez dokładnego wskazania które z tych dochodów pochodzą od pracodawcy samorządowego. Z analizy oświadczenia majątkowego wynika, że zakres udostępnionych tam informacji nie odpowiada w pełni zakresowi informacji żądanych przez skarżącego. Zdaniem Sądu, organ II instancji decydując się orzekać reformatoryjnie powinien był wyjaśnić w pierwszej kolejności powyższe kwestie tj. zakres wniosku - o jakie "łączne koszty" poniesione przez Gminę w związku z osobą sekretarza miasta chodzi skarżącemu, a następnie czy informacja dostępna w BIP-ie jest w istocie tą informacją, o którą chodzi w sprawie. Nie czyniąc tego organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił podjęte przez organy obu instancji rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Skarżącemu należy wyjaśnić, że wnioski w zakresie żądania informacji publicznej powinny być precyzyjne i rzeczowe. Jeżeli żąda się podania "łącznych kosztów z tytułu wynagrodzenia" to należy wskazać czy chodzi wyłącznie o zarobki danej osoby, czy o tzw. koszty zatrudnienia, czy żądanie to związane jest wyłącznie ze stosunkiem pracy czy też z innymi umowami cywilnoprawnymi, w przypadku gdy takie były zawarte itp. Precyzyjność żądania jest podstawową kwestię gwarantującą właściwy tok postępowania organów.