II GSK 932/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 887/16 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za prawo dysponowania częstotliwością oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (Strona, Skarżący) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. i zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE) na rzecz Skarżącego A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] czerwca 2009 r., Prezes UKE, dokonał na rzecz Strony rezerwacji częstotliwości obejmującej kanały o szerokości 8 MHz, z zakresu 470 - 790 MHz, przeznaczonych do świadczenia audiowizualnych usług medialnych, w tym rozprowadzania programów radiofonicznych lub telewizyjnych na obszarze całego kraju, w technologii DVB-H, w radiokomunikacyjnej służbie radiodyfuzyjnej, ważnej do 31 grudnia 2023 r. Decyzja ta została następnie wielokrotnie zmieniona kolejnymi decyzjami Prezesa UKE (dalej: "decyzja rezerwacyjna"). Prezes UKE opisał następnie historię wpłat opłat za prawo do dysponowania częstotliwością za I-IV kwartał 2014 r. oraz za I i II kwartał 2015 r. i wskazał, że Strona pismem z [...] czerwca 2015 r. wniosła o stwierdzenie i zwrot nadpłat powstałych w wyniku uiszczenia w wysokości większej od należnej opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością. Decyzją z [...] listopada 2015 r. Prezes UKE odmówił stwierdzenia nadpłat z tytułu opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością wynikające z decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2009 r., Nr [...], w wysokości: 1) 1.432.840,00 zł z tytułu raty opłaty za I kwartał 2014 r. i 89.896,00 zł z tytułu odsetek od raty opłaty za I kwartał 2014; 2) 1.432.840,00 zł z tytułu raty opłaty za II kwartał 2014 r. i 54.958,00 zł z tytułu odsetek od raty opłaty za II kwartał 2014 r.; 3) 1.432.840,00 zł z tytułu raty opłaty za III kwartał 2014 r. i 18.843,00 zł z tytułu odsetek od raty opłaty za III kwartał 2014 r.; 4) 1.432.840,00 zł z tytułu raty opłaty za IV kwartał 2014 r.; 5) 1.431.520,00 zł z tytułu raty opłaty za I kwartał 2015 r.; 6) 959,590,00 zł z tytułu raty opłaty za II kwartał 2015 r., uznając, że Strona w prawidłowej wysokości uregulowała zobowiązania z tytułu opłat za prawo do dysponowania częstotliwością wynikające z decyzji rezerwacyjnej za I-IV kwartał 2014 r. oraz za I i II kwartał 2015 r. Prezes UKE rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji I instancji nie zgadzając się z argumentacją Strony. Organ wyjaśnił następnie, że Strona na mocy decyzji rezerwacyjnej uzyskała prawo do dysponowania częstotliwościami określonymi w tej decyzji. Na mocy tej decyzji, warunki do wydania pozwoleń radiowych w okresie do 31 maja 2015 r., na 31 obszarach wykorzystywania częstotliwości, zostały określone w Załączniku nr 1 do tej decyzji, natomiast po 31 maja 2015 r. pozwolenia radiowe mogły być wydawane zgodnie z warunkami określonymi w Załączniku nr 2, na terenie całego kraju. Organ wskazał, że Strona zakwestionowała przyjęty przez Prezesa UKE sposób naliczania opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością wynikającego z decyzji rezerwacyjnej, w wysokości obliczonej dla obszaru całego kraju, za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 maja 2015 r., czyli od dnia wejścia w życie rozporządzenia w sprawie opłat, do dnia, po którym zmieniają się warunki do wydawania pozwoleń radiowych, zgodnie z załącznikami do decyzji rezerwacyjnej. Odnosząc się do argumentacji Strony oraz treści art. 185 ust. 1 P.t., organ przytoczył stanowisko doktryny zgodnie z którym "(...) Sformułowanie ust. 1 P.t., wyraźnie wskazuje, że pobieranie opłat jest związane z prawem do dysponowania częstotliwościami, a nie z używaniem częstotliwości.(...) W sprawach opłat nie ma zatem znaczenia faktyczne wykorzystywanie częstotliwości. W okresie pomiędzy uzyskaniem prawa do dysponowania częstotliwością na podstawie rezerwacji a uzyskaniem pozwolenia, faktyczne wykorzystanie częstotliwości z reguły nie będzie możliwe. Niezależnie od tego opłaty roczne za prawo do dysponowania częstotliwości powinny być wnoszone. (...)" (S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 1127). Organ uznał następnie, że ponieważ Strona uzyskała uprawnienia do dysponowania częstotliwościami z zakresu 470 - 790 MHz na terenie całego kraju, na mocy decyzji rezerwacyjnej, wynika z tego bezpośrednio, że z prawem do dysponowania częstotliwości związany jest obowiązek ponoszenia opłat za dysponowanie częstotliwości na obszarze całego kraju, jak wskazuje to przepis art. 185 ust. 1 P.t. Nie ulega przy tym wątpliwości, jak wskazał organ, że Strona faktycznie nie wykorzystywała w okresie do 31 maja 2015 r. częstotliwości na obszarze całego kraju z uwagi na treść Załącznika nr 1 do decyzji rezerwacyjnej, który do 31 maja 2015 r., stwarzał warunki do wydawania pozwoleń radiowych jedynie na 31 obszarach wykorzystywania częstotliwości. Nie ma to jednak, zdaniem organu, znaczenia w kontekście powstania obowiązku uiszczania opłat za prawo do dysponowania częstotliwościami, jak bowiem wprost wskazuje przepis art. 185 ust. 1 P.t., roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością należy uiszczać w związku z samym faktem uzyskania prawa do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem faktycznego korzystania z częstotliwości. Prezes UKE wyjaśnił, że istota prawa do dysponowania częstotliwością, wynikającego z faktu otrzymania decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości, przejawia się w znacznie szerszym kręgu uprawnień, niż podniosła to Strona. Uprawnieniem wynikającym z rezerwacji częstotliwości jest niewątpliwie możliwość ubiegania się o wydanie pozwoleń radiowych w celu wykorzystywania zarezerwowanego zasobu częstotliwości, lecz nie jest to wyłączne uprawnienie związane z wydaniem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości. Podmiot posiadający bowiem rezerwację częstotliwości, jest uprawniony do wystąpienia do Prezesa UKE o przeniesienie jej na inny podmiot, wydzierżawienia albo przekazania do użytkowania na podstawie innego tytułu prawnego, po spełnieniu warunków określonych przepisami art. 122 oraz 1221 P.t. Ponadto, posiadacz rezerwacji częstotliwości dysponuje prawem o charakterze wyłącznym, mając pewność, że w okresie obowiązywania rezerwacji częstotliwości, żaden inny podmiot nie będzie mógł skutecznie ubiegać się o rezerwację częstotliwości lub pozwolenie radiowe obejmujące zarezerwowane wcześniej częstotliwości. Prezes UKE dodał, że okoliczność faktycznego wykorzystywania częstotliwości pozostaje bez znaczenia dla powstania obowiązku uiszczania opłaty z tytułu prawa do dysponowania częstotliwością. Prezes UKE uznał zatem, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczność uiszczania przez Stronę opłaty z tytułu prawa do dysponowania częstotliwością wiąże się bezpośrednio z uzyskaniem rezerwacji częstotliwości w drodze decyzji rezerwacyjnej, której skutkiem jest nabycie prawa do dysponowania częstotliwościami, w tym w szczególności zagwarantowanie, że w okresie obowiązywania rezerwacji częstotliwości, żaden inny podmiot nie będzie mógł skutecznie ubiegać się o rezerwację częstotliwości lub pozwolenie radiowe obejmujące zarezerwowane wcześniej częstotliwości. Od opłaty za rezerwację częstotliwości, której dotyczy art. 185 ust. 1 P.t., należy odróżnić, jak wskazał organ, opłatę za prawo do wykorzystywania częstotliwości, którą zgodnie z przepisem art. 185 ust. 3 P.t., uiszcza podmiot nieposiadający rezerwacji częstotliwości, który uzyskał prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu radiowym. Prezes UKE nie zgodził się z twierdzeniem Strony, że często rezerwacja z odroczonym terminem rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości wynika stąd, że inny podmiot dysponuje zgodnie z prawem tą samą rezerwacją. Organ wyjaśnił, ze stosownie do treści przepisu art. 114 ust. 3 pkt 1 P.t., rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości są dostępne. Od dnia doręczenia Stronie decyzji rezerwacyjnej zatem, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, częstotliwości o szerokości 8 MHz z zakresu 470 - 790 MHz, określone w punkcie 1.1 tej decyzji, pozostawały do wyłącznej dyspozycji Spółki na terenie całego kraju. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniający jej uchylenie na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, zwanej dalej "ppsa") W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w rozpatrywanej sprawie problem prawny sprowadza się do ustalenia sposobu naliczania opłaty rocznej, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t., za prawo do dysponowania częstotliwością uzyskane w drodze rezerwacji częstotliwości, po 1 stycznia 2014 r., a więc po wejściu w życie rozporządzenia w sprawie opłat, wprowadzającego nowe zasady naliczania opłaty rocznej, w sytuacji, w której w decyzji, na podstawie której organ dokonał rezerwacji częstotliwości na obszarze całego kraju na rzecz danego podmiotu, zostały jednak wprowadzone w określonym okresie czasu ograniczenia co do wielkości obszaru objętego zasięgiem nadawczym. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że właściwe stanowisko wynikające z prawidłowej wykładni art. 185 ust. 1 P.t., w przedmiotowym sporze, przedstawił Skarżący. Zgodnie z art. 185 ust. 1 P.t., podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością. Jak wynika natomiast z ust. 3 tego artykułu, podmiot nieposiadający rezerwacji częstotliwości, który uzyskał prawo do wykorzystywania częstotliwości w pozwoleniu, uiszcza roczną opłatę, o której mowa w ust. 1. WSA wyjaśnił, że z treści powyższych przepisów wynika, że są dwa różne tytuły do ponoszenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rocznej opłaty – dysponowanie częstotliwością w rezerwacji, a w razie nieposiadania rezerwacji – wykorzystywanie częstotliwości w pozwoleniu. Powyższe wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2812/14 dodając, że w obu przypadkach wskazanych w art. 185 ust. 1 i ust. 3 P.t., ustawodawca przewidział jedną opłatę, którą określił jako roczną opłatę za prawo dysponowania częstotliwością. Niezależnie zatem od tego, czy przedsiębiorca korzysta z częstotliwości "dysponując nią w rezerwacji", o czym stanowi ust. 1, czy – przy braku rezerwacji – korzysta z częstotliwości "wykorzystując ją w pozwoleniu", o czym mowa w ust. 3 art. 185 P.t., w każdym przypadku nabywa prawo do dysponowania daną częstotliwością, a prawu temu odpowiada obowiązek uiszczenia jednej opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2016 r. sygn. akt I GSK 2851/14 oraz z 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2584/14. Sąd I instancji zgodził się z wyjaśnieniem Prezesa UKE, że istota prawa do dysponowania częstotliwością, wynikającego z faktu otrzymania decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości, przejawia się nie tylko w możliwości ubiegania się o wydanie pozwoleń radiowych w celu wykorzystywania zarezerwowanego zasobu częstotliwości, lecz również z możliwością wystąpienia do Prezesa UKE o przeniesienie jej na inny podmiot, wydzierżawienia albo przekazania do użytkowania na podstawie innego tytułu prawnego, po spełnieniu warunków określonych przepisami art. 122 oraz 1221 P.t. Podkreślił jednak, że również w takiej sytuacji możliwość faktycznego wykorzystywania tej częstotliwości będzie uzależniona od postanowień decyzji na podstawie której dokonano rezerwacji częstotliwości, słusznie bowiem wskazał Skarżący, że nabywca rezerwacji, dzierżawca lub użytkownik również musi, co do zasady, uzyskać pozwolenia radiowe, żeby móc korzystać z częstotliwości. Nabywca rezerwacji, dzierżawca lub użytkownik będzie zatem, zainteresowany takim zasobem częstotliwości tylko w okresie, w którym zgodnie z postanowieniami decyzji na podstawie której dokonano rezerwacji częstotliwości będzie istniała możliwość faktycznego wykorzystywania tej częstotliwości. W ocenie WSA Prezes UKE słusznie wyjaśnił iż, posiadacz rezerwacji częstotliwości dysponuje prawem o charakterze wyłącznym, mając pewność, że w okresie obowiązywania rezerwacji częstotliwości, żaden inny podmiot nie będzie mógł skutecznie ubiegać się o rezerwację częstotliwości lub pozwolenie radiowe obejmujące zarezerwowane wcześniej częstotliwości. Słusznie też jednak wskazał Skarżący, na możliwość wydania decyzji o rezerwacji częstotliwości w momencie, w którym są one wykorzystywane przez inny podmiot. W sytuacji takiej, dla zachowania wyłączności prawa rezerwacji danych częstotliwości obu podmiotów w decyzji o rezerwacji wskazuje się późniejszy termin rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości do czasu utraty prawa do tych częstotliwości przez inny podmiot. W ocenie Sądu I instancji nie można przyjąć, że podmiot, który uzyskał decyzję o rezerwacji częstotliwości z późniejszym terminem rozpoczęcia jej wykorzystywania jest obowiązany do uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t., również za okres, w którym inny podmiot korzysta z wyłącznego prawa do dysponowania częstotliwością i uiszcza taką opłatę, w okresie tym bowiem częstotliwość ta nie jest dostępna. Z treści art. 185 ust. 1 i art. 115 ust. pkt 5 P.t., wyprowadził wniosek, iż roczna opłata o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t., jest uiszczana za okres, w którym podmiot posiada wyłączne prawo do dysponowania częstotliwością, a który, zdaniem WSA, ściśle wiąże się ze wskazanym w rezerwacji częstotliwości terminem rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości. W okresie tym, jak słusznie wskazał organ, okoliczność faktycznego wykorzystywania częstotliwości pozostaje bez znaczenia dla powstania obowiązku uiszczania opłaty z tytułu prawa do dysponowania częstotliwością, ponieważ pobieranie opłaty jest związane z prawem do dysponowania częstotliwościami, a nie z ich używaniem. Rację ma jednak Skarżący, podkreślając, że reguła ta dotyczy okresu, w którym zgodnie z postanowieniami decyzji na podstawie której dokonano rezerwacji częstotliwości na rzecz danego podmiotu, podmiot ten będzie uprawniony do faktycznego wykorzystywania częstotliwości, co potwierdza określona w art. 114 ust. 1 P.t., definicja rezerwacji częstotliwości. Jak wynika z tego przepisu, rezerwacja częstotliwości lub zasobów orbitalnych, określa częstotliwości lub zasoby orbitalne, które w okresie rezerwacji pozostają w dyspozycji podmiotu, na rzecz którego dokonano rezerwacji, przeniesiono uprawnienia do częstotliwości lub uprawnienia do dysponowania częstotliwościami na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych. Rezerwacja częstotliwości dotyczy zatem częstotliwości, które w okresie rezerwacji pozostają w dyspozycji danego podmiotu na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych. Rezerwacja częstotliwości nie obejmuje natomiast, w przypadku decyzji z późniejszym terminem rozpoczęcia jej wykorzystywania okresu, w którym częstotliwości, których dotyczy decyzja, nie pozostają w dyspozycji podmiotu, na który została wydana decyzja, na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych. Sąd I instancji wskazał, że 1 stycznia 2014 r. wraz z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2013 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością, zostały uregulowane nowe zasady sposobu naliczania rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością. W miejsce dotychczasowych zasad, zgodnie z którymi wysokość opłaty zależała od technicznego sposobu korzystania z urządzeń nadawczych, w rozporządzeniu z 6 grudnia 2013 r., wysokość opłaty została uzależniona od wielkości obszaru objętego zasięgiem nadawczym. Dodać należy, że dotychczasowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. z 2005 r. Nr 24, poz. 196), utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia 6 grudnia 2013 r., na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1445). Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa opłata roczna uiszczana przez Skarżącego w związku z rezerwacją częstotliwości, dokonaną na rzecz Skarżącego decyzją rezerwacyjną z [...] czerwca 2009 r., powinna być od 1 stycznia 2014 r., uiszczana zgodnie z zasadami uregulowanymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2013 r., a więc z uwzględnieniem wielkości obszaru objętego zasięgiem nadawczym. WSA podkreślił, że rezerwacja częstotliwości wiąże się z uprawnieniem do faktycznego wykorzystywania częstotliwości. W niniejszej sprawie uprawnienie przysługujące Skarżącemu na podstawie decyzji rezerwacyjnej było ograniczone, ponieważ termin rezerwacji częstotliwości na obszarze całego kraju był przesunięty do 31 maja 2015 r. W okresie rezerwacji zatem, przed 31 maja 2015 r. zarezerwowane częstotliwości, poza 31 obszarami na terenie kraju, nie pozostawały w dyspozycji Skarżącego na pozostałych obszarach kraju, na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych. W ocenie Sądu I instancji, skoro w decyzji rezerwacyjnej został określony termin faktycznego wykorzystywania częstotliwości na terenie całego kraju po 31 maja 2015 r., a sposób naliczania opłaty został uzależniony, na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie opłaty, od wielkości obszaru objętego zasięgiem nadawczym, to organ nieprawidłowo przyjął, że przed tą datą (31 maja 2015 r.), opłata roczna powinna być naliczana za prawo dysponowania zarezerwowaną częstotliwością na obszarze całego kraju. WSA uznał, że Prezes UKE naruszył normę wynikającą z art. 185 ust. 1 w związku z art. 115 ust. 1 pkt 5, art. 114 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 P.t., poprzez błędna wykładnię tych przepisów, przyjmując że art. 185 ust. 1 P.t., należy interpretować w taki sposób, że roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością, o których mowa w tym przepisie, nie wiążą się z możliwością uzyskania pozwoleń radiowych, czyli z pojęciem wykorzystywania częstotliwości, pomimo, że w świetle art. 114 ust. 3 pkt 1 P.t., rezerwacji częstotliwości dokonuje się jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem są dostępne, a zgodnie z definicją rezerwacji częstotliwości (art. 114 ust. 1 P.t.), rezerwacja częstotliwości dotyczy częstotliwości, które w okresie rezerwacji pozostają w dyspozycji danego podmiotu na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych. Skargę kasacyjną złożył Prezes UKE zaskarżając powyższy wyrok w całości. Opierając się na art. 174 pkt 1 ppsa wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego mianowicie art. 185 ust. 1 oraz 3 P.t. w związku z art. 114 ust. 1 P.t. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że opłata za prawo do dysponowania częstotliwością, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t. wiąże się z możliwością uzyskania pozwoleń radiowych czyli z pojęciem wykorzystywania częstotliwości co oznacza, że podmiot, który uzyskał decyzje, o rezerwacji częstotliwości z późniejszym terminem rozpoczęcia jej wykorzystywania nie jest zobowiązany do uiszczenia opłaty, o której mowa w przepisie art. 185 ust. 1 P.t. za okres, w którym nie korzystał z częstotliwości. Z uwagi na powyższy zarzut w oparciu art. 185 § 1 ppsa wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądzenie od Skarżącego na rzecz Prezesa UKE zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezesa UKE przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA. W skardze kasacyjnej został zawarty wyłącznie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Zmierza się w nim do podważenia dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 185 ust. 1 oraz 3 P.t. w związku z art. 114 ust. 1 P.t. Nie zarzucono natomiast naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie niekwestionowane jest, że Strona, decyzją rezerwacyjną Prezesa UKE z [...] czerwca 2009 r., uzyskał rezerwację częstotliwości obejmującej kanały o szerokości 8 MHz, z zakresu 470 - 790 MHz, przeznaczonych do świadczenia audiowizualnych usług medialnych, w tym rozprowadzania programów radiofonicznych lub telewizyjnych na obszarze całego kraju, ważną do 31 grudnia 2023 r. W powyższej decyzji rezerwacyjnej, w załączniku nr 1, ograniczono jednak warunki do wydawania pozwoleń radiowych w okresie do 31 maja 2015 r., w taki sposób, że uzyskanie tych pozwoleń radiowych możliwe było jedynie na 31 obszarach wykorzystywania częstotliwości. Dopiero po 31 maja 2015 r. pozwolenia radiowe mogły być wydawane zgodnie z warunkami określonymi w załączniku nr 2, na terenie całego kraju. W myśl art. 185 ust. 1 P.t. podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością. Już sama wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że opłata, o której mowa w tym przepisie jest ściśle związana z uzyskaniem "prawa do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości", a nie z samym dokonaniem przez organ rezerwacji, jak w przypadku jednorazowej opłaty przewidzianej w art. 185 ust. 4 P.t. Stosownie do art. 114 ust. 1 P.t. rezerwacja określa częstotliwości, które w okresie rezerwacji pozostają w dyspozycji podmiotu, na rzecz którego dokonano rezerwacji. Prawo dysponowania częstotliwościami wynikające z rezerwacji ma charakter złożony. Jego aspekt negatywny polega na tym, że inne podmioty, poza uprawnionym z rezerwacji, nie mogą uzyskać takiego prawa w odniesieniu do tych samych częstotliwości (zob.: art. 114 ust. 3 pkt 1 P.t.). Innymi słowy, uprawniony może oczekiwać od organu administracji powstrzymania się od udzielania prawa do dysponowania częstotliwościami przydzielonymi mu w rezerwacji, na rzecz innego uczestnika obrotu. Aspekt pozytywny natomiast to uprawnienie podmiotu, który uzyskał rezerwację, do żądania od organu wydania pozwolenia dotyczącego wykorzystania zasobu częstotliwości objętego rezerwacją częstotliwości w okresie jej obowiązywania - tzw. "pozwolenia radiowego" - na warunkach określonych w rezerwacji (art. 143 ust. 1 i 3 P.t. oraz art. 115 ust. 1 - 4 P.t.). Podmiot, na rzecz którego dokonano rezerwacji dysponuje określonymi częstotliwościami z wyłączeniem innych podmiotów w okresie jej obowiązywania. Wyłącznie od posiadającego rezerwację zależy, czy i w jaki sposób skorzysta z przysługujących mu uprawnień. Decyzja przedsiębiorcy w tym zakresie jest bowiem elementem jego strategii rynkowej. Sytuacja, w której podmiot uprawniony z rezerwacji sam nie użytkuje określonych częstotliwości w ramach prowadzonej działalności, a jednocześnie uniemożliwia uzyskiwanie pozwoleń i oferowanie usług przez innych uczestników obrotu, jest niekorzystna zarówno z punktu widzenia konkurencji na rynku, jak i rozwoju usług innowacyjnych. W celu optymalnego wykorzystania zasobów częstotliwości, które mają przecież charakter ograniczony, ustawa przewiduje środki prawne służące motywowaniu podmiotu, na rzecz którego dokonano rezerwacji do aktywności, w szczególności do rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości w określonym terminie (art. 115 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 2a P.t.), czy w określonych okresach (art. 115 ust. 1 pkt 8 P.t.). Pozwala też na zmianę lub cofnięcie rezerwacji m.in. w sytuacji nierozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości objętych rezerwacją w wyznaczonym terminie z przyczyn leżących po stronie podmiotu dysponującego rezerwacją częstotliwości (art. 123 ust. 1 pkt 4 P.t.), jak również wobec zaprzestania wykorzystywania częstotliwości przez co najmniej 6 miesięcy, z przyczyn leżących po stronie podmiotu dysponującego rezerwacją częstotliwości (art. 123 ust. 1 pkt 5 P.t.) oraz wykorzystywania częstotliwości objętych rezerwacją w sposób nieefektywny (art. 123 ust. 1 pkt 8 P.t.). W system ten wpisuje się także obowiązek uiszczenia przez podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji, opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 P.t., w wysokości odpowiadającej warunkom wykorzystania częstotliwości wynikającym z rezerwacji obejmującym standard świadczenia usług, które Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej określa w swym orzecznictwie mianem wartości użytkowej częstotliwości (zob. wyrok z dnia 21 marca 2013 r. C-375/11). Bez wpływu na wysokość tej opłaty pozostaje przy tym, czy podmiot uprawniony na podstawie rezerwacji wystąpił o pozwolenie radiowe, jak również to, czy i ile takich pozwoleń uzyskał. W wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2592/15 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przy obliczaniu omawianej opłaty nie mają znaczenia warunki wykorzystania częstotliwości określone w udzielonych pozwoleniach radiowych, czyli zakres faktycznego użytkowania częstotliwości (orzeczenie dostępne w CBOSA). Z tej perspektywy korzystne wydaje się pełne wykorzystanie częstotliwości pozostających w rezerwacji, w najwyższym możliwym standardzie - co odpowiada wspomnianym celom konkurencyjności i rozwoju innowacyjności. W rozpatrywanej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją istotnie różniącą się od opisanych założeń modelowych uwzględniających złożony charakter prawa do dysponowania częstotliwościami w rezerwacji, wygenerowaną nota bene przez organy administracji. Strona, na rzecz której ustanowiono rezerwację - z przyczyn od niej niezależnych - miała możliwości wykorzystywania przyznanych częstotliwości do dnia 31 maja 2015 r., nie na terenie całego kraju a jedynie na 31 obszarach wykorzystywania częstotliwości, co wynika wprost z załącznika nr 1 do decyzji rezerwacyjnej z dnia [...] czerwca 2009 r. Nie mogła w szczególności żądać od organu wydania pozwoleń radiowych, ani prowadzić swej działalności w taki sposób, jakby częstotliwości objęte rezerwacją pozostawały do jej dyspozycji. Można w pewnym uproszczeniu powiedzieć, że decyzja rezerwacyjna na skutek treści załącznika nr 1 do tej decyzji nie mogła być wykonywana z woli organu, który ją wydał. Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy Strona, pomimo że dokonano na jej rzecz rezerwacji, była pozbawiona prawa do dysponowania częstotliwościami na obszarze całego kraju do dnia 31 maja 2015 r., a prawo to realizować mogła jedynie na 31 obszarach wykorzystywania częstotliwości. Dlatego za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że "...skoro w decyzji rezerwacyjnej został określony termin faktycznego wykorzystywania częstotliwości na terenie całego kraju po 31 maja 2015 r., a sposób naliczania opłaty został uzależniony, na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie opłaty, od wielkości obszaru objętego zasięgiem nadawczym, to organ nieprawidłowo przyjął, że przed tą datą (31 maja 2015 r.), opłata roczna powinna być naliczana za prawo dysponowania zarezerwowaną częstotliwością na obszarze całego kraju." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia zmierzająca do przyjęcia, że opłata ustanowiona w tym przepisie jest należna również za okres, w którym podmiot, na rzecz którego dokonano rezerwacji, nie miał prawa do korzystania z częstotliwości objętych rezerwacją, w szczególności nie mógł żądać udzielenia mu pozwoleń radiowych, a w konsekwencji nie mógł prowadzić swojej działalności z wykorzystaniem tych częstotliwości, jest sprzeczna z art. 13 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U.UE.L.2002.108.21). Przepis ten obliguje, by opłaty za prawo użytkowania częstotliwości radiowych i numeracji oraz prawo instalowania urządzeń na potrzeby podmiotów państwowych lub prywatnych odzwierciedlały potrzebę optymalnego wykorzystania powyższych zasobów, były obiektywnie uzasadnione, jawne, niedyskryminujące i proporcjonalne stosownie do celu, jaki ma być osiągnięty, oraz by uwzględniały cele określone w artykule 8 dyrektywy 2002/21/WE tj. wspierały konkurencję w dziedzinie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej oraz urządzeń towarzyszących i usług. W pkt 32 preambuły do dyrektywy nr 2002/21/WE prawodawca unijny wskazuje natomiast, że opłaty nie powinny utrudniać rozwoju usług innowacyjnych ani konkurencji na rynku. Wskazanym wymaganiom nie odpowiada praktyka organu polegająca na nałożeniu na podmiot, który pomimo dokonania na jego rzecz rezerwacji nie dysponował częstotliwościami z przyczyn od niego niezależnych, tkwiących w załączniku do decyzji kształtującej zakres przyznanego mu prawa, na mocy art. 185 ust. 1 P.t. takiej samej opłaty, jak wobec podmiotu, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwościami w okresie obowiązywania rezerwacji (por. wyrok z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 3446/16, dostępny w CBOSA) W niniejszej sprawie oznacza to, że opłata za rezerwację częstotliwości powinna być ponoszona w okresie do 31 maja 2015 r. w wysokości odpowiadającej ograniczonemu wówczas zasięgowi terytorialnemu, zaś po tym terminie – w pełnej wysokości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ppsa podlega oddaleniu.