II GSK 3446/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2015/15 w sprawie ze skargi [A] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłatach za prawo do dysponowania częstotliwością oraz z tytułu kosztów upomnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz [A] S.A. z siedzibą w W. 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. VI SA/Wa 2015/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Telekomunikacji i Poczty zarezerwował na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie [A] S.A. z siedzibą w W.) cztery dupleksowe kanały częstotliwościowe o szerokości 1,25 MHz, w zakresie 838 - 843 MHz oraz 883 - 888 MHz, przeznaczone do wykorzystywania dla radiowego dostępu abonenckiego w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższa decyzja została zmieniona: 1) decyzją Prezesa URTiP nr [...], 2) decyzją Prezesa URTiP nr [...] z dnia [...] września 2004 r., 3) decyzją Prezesa URTiP nr [...] z dnia [...] października 2005 r., 4) decyzją Prezesa UKE nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., 5) decyzją Prezesa UKE [...] z dnia [...] października 2008 r., 6) decyzją Prezesa UKE nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej działając z urzędu zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. w zakresie rezerwacji częstotliwości, na rezerwację obejmującą blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 816 - 821 MHz oraz 857 - 862 MHz, na obszarze całego kraju. W pkt I.3 decyzji organ stwierdził, że spółka jest uprawniona do rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości od dnia wydania przez Prezesa UKE decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości dla podmiotów wyłonionych w aukcji na rezerwację częstotliwości z zakresu 791 - 816 MHz i 832 - 857 MHz oraz z zakresu 2500 - 2570 i 2620 - 2690 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej, ale nie później niż od dnia 1 października 2014 r. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Prezes UKE uchylił decyzję z [...] grudnia 2013 r. w części i ustalił nową treść pkt I.3 stwierdzając, że spółka jest uprawniona do rozpoczęcia wykorzystywania zarezerwowanych częstotliwości, od dnia wydania przez Prezesa UKE decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości dla podmiotów wyłonionych w aukcji na rezerwację częstotliwości z zakresu 791 - 816 MHz i 832 - 857 MHz oraz z zakresu 2500 - 2570 i 2620 - 2690 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej, ale nie później niż od dnia 1 stycznia 2015 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wskazał, że częstotliwości objęte decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. stanowią - obok częstotliwości, których rozdysponowanie Prezes UKE planuje w drodze aukcji - ostatnie dostępne zasoby częstotliwości z pasma 800 MHz, które mogą być wykorzystywane do świadczenia nowoczesnych i różnorodnych usług telekomunikacyjnych w ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej, w tym do świadczenia usług szybkiego dostępu do Internetu. Podmiot, który pierwszy będzie mógł rozpocząć świadczenie usług z wykorzystaniem częstotliwości z zakresu 800 MHz osiągnie przewagę nad innymi dostawcami usług, którzy nie dysponując częstotliwościami z tego zakresu, nie będą mogli zaoferować swoim abonentom analogicznych usług telekomunikacyjnych. W ocenie Prezesa UKE, taka sytuacja zaburzyłaby równowagę na rynku telekomunikacyjnym i mogłaby doprowadzić do jego monopolizacji, a w konsekwencji, do ograniczenia konkurencji. Ustalenie, że spółka jest uprawniona do rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości od dnia wydania przez Prezesa UKE decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości dla podmiotów wyłonionych w aukcji, ale nie później niż od dnia 1 stycznia 2015 r., pozwala na zachowanie równowagi na rynku usług telekomunikacyjnych, jednocześnie nie uniemożliwi spółce rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości w przypadku, gdyby Prezes UKE nie dokonał w wyniku aukcji rezerwacji częstotliwości. W dniu [...] listopada 2014 r. Prezes UKE wystawił upomnienie nr [...], w którym wezwał spółkę do uiszczenia zaległej opłaty za cztery kwartały 2014 r. za prawo do dysponowania częstotliwościami na podstawie decyzji nr [...] wraz z odsetkami i kosztami upomnienia. Spółka uiściła opłatę zgodnie z żądaniem organu. Następnie pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. zwróciła się do Prezesa UKE o stwierdzenie nadpłaty i jej zwrot w kwocie 3.130.368,60 zł wraz z odsetkami od dnia 1 grudnia 2014 r. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat za poszczególne kwartały 2014 r. oraz z tytułu kosztów upomnienia. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne w okresie rezerwacji częstotliwości, określone w decyzji rezerwacyjnej częstotliwości pozostają w dyspozycji podmiotu, na rzecz którego dokonano rezerwacji, na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych. Decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. ze względu na rygor natychmiastowej wykonalności, stała się wykonalna z dniem jej wydania, pomimo wniesienia przez spółkę odwołania. Spółka była więc uprawniona do dysponowania wskazanymi w tej decyzji częstotliwościami od dnia [...] grudnia 2013 r. Tym samym, stosownie do art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, strona była zobowiązana uiścić roczną opłatę za 2014 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.) utrzymał w mocy powyższą decyzję. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sformułowanie użyte w art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne wyraźnie wskazuje, że pobieranie opłat jest związane z prawem do dysponowania częstotliwością, a nie z używaniem częstotliwości. W okresie pomiędzy uzyskaniem prawa do dysponowania częstotliwością na podstawie rezerwacji a uzyskaniem tzw. pozwolenia radiowego, faktyczne wykorzystywanie częstotliwości nie będzie możliwe. Niezależnie od tego opłaty roczne za prawo dysponowania częstotliwością powinny być wnoszone. Sąd I instancji wskazał, że taką interpretację potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że w sprawach opłat nie ma znaczenia faktyczne wykorzystywanie częstotliwości (wyrok NSA z 14 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1536/10). Wobec powyższego za bezzasadne Sąd uznał zarzuty strony skarżącej, zbudowane na twierdzeniu, że nie mogła dysponować częstotliwościami na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń. Sąd I instancji zgodził się z organem, że uprawnienie strony skarżącej do rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości wskazanych w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. objętej rygorem natychmiastowej wykonalności, pozostają w dyspozycji spółki do dnia wydania tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko organu, zgodnie z którym na gruncie przepisów prawa telekomunikacyjnego, należy rozróżniać pojęcia: "prawo do dysponowania częstotliwością" oraz "prawo do wykorzystywania częstotliwości". Przyznanie spółce prawa do dysponowania określonymi częstotliwościami powoduje, że żaden inny podmiot na rynku telekomunikacyjnym nie ma możliwości skorzystania z tych częstotliwości. Powyższe wynika z porównania brzmienia art. 185 ust. 1, art. 185 ust. 3, art. 114 ust. 1, art. 115 ust. 1, art. 123 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Powołana ustawa wyróżnia trzy rodzaje opłat, tj. opłatę roczną za prawo do dysponowania częstotliwością, opłatę jednorazową za dokonanie rezerwacji częstotliwości oraz opłatę za prawo wykorzystywania częstotliwości udzielone w pozwoleniu. Roczna opłata za prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, przewidziana w art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, jest niezależną od innych opłatą za posiadanie "prawa do dysponowania częstotliwością". Skoro spółka posiadała prawo do dysponowania częstotliwościami objętymi rezerwacją od dnia [...] grudnia 2013 r., to zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne była zobowiązania uiścić roczną opłatę za rok 2014. Z omówionych względów Sąd I instancji przyjął, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się zarzuconych naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani nie stwierdził z urzędu uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie WSA, organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a., nie doszło też do naruszenia praw strony w prowadzonym przez organ postępowaniu. Skargę kasacyjną wywiodła spółka zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; powoływana dalej jako: p.p.s.a.) strona zarzuciła Sądowi I instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku bez dostatecznego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a także bez odniesienia się do szeregu argumentów podnoszonych przez spółkę w treści skargi oraz wskazania, z jakich względów Sąd nie uznał ich zasadności, w konsekwencji czego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie stwarza możliwości dokonania właściwej kontroli instancyjnej podjętego przez WSA rozstrzygnięcia; - art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 11 i art. 8 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w sytuacji, gdy uzasadnienie tej decyzji sporządzone zostało w sposób, który nie pozwalał na ocenę przesłanek którymi organ kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, a ponadto Prezes Urzędu nie odniósł się w żadnym zakresie do argumentacji prezentowanej przez spółkę w toku postępowania, a także nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa, co prowadziło także do naruszenia przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania oraz zasady zaufania określonej w art. 8 k.p.a. które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi pomimo tego że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. w sytuacji gdy organ nie dokonał dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w szczególności nie odniósł się do argumentacji prezentowanej przez spółkę w ramach postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia sprawy a w to miejsce jedynie powtórzył stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej; - art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi będące wynikiem akceptacji przez Sąd błędnego ustalenia Prezesa Urzędu, iż spółka w 2014 r. posiadała prawo do dysponowania częstotliwościami przyznanymi jej w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], podczas gdy z uwagi na postanowienie punktu 1.3 tej decyzji w brzmieniu nadanym decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] spółka posiadała prawo do dysponowania przedmiotowymi częstotliwościami i realizowania w stosunku do nich określonych uprawnień dopiero od 1 stycznia 2015 r.; 2) naruszenie prawa materialnego tj.: art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 1 pkt 5 tej ustawy oraz w związku z jej art. 188 oraz art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 §1 pkt 1 oraz art. 75 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.): - poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, iż opłata, o której mowa w art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne jest należna również za okres, w którym podmiot, na rzecz którego udzielona została rezerwacja częstotliwości faktycznie nie ma prawa do korzystania z tych częstotliwości i nie może realizować w stosunku do nich żadnych uprawnień, w szczególności poprzez uzyskiwanie pozwoleń radiowych, a w konsekwencji także - poprzez błędną ocenę, iż odmowa stwierdzenia nadpłaty w opłacie za prawo do dysponowania częstotliwościami za poszczególne kwartały 2014 r. w sytuacji, w której z uwagi na treść punktu I.3 decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w brzmieniu nadanym decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w 2014 r. spółka nie posiadała prawa do dysponowania przyznanymi jej częstotliwościami i nie mogła realizować w stosunku do nich żadnych uprawnień, nie naruszało wskazanych przepisów prawa materialnego. Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz obu wydanych w sprawie decyzji ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2017 r. organ ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie w całości tej skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 31 października 2018 r. spółka podtrzymała stanowisko i żądania przedstawione w skardze kasacyjnej, ponadto wniosła o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. pisma Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 28 listopada 2014 r., w którym organ wskazał, że [A] uzyskała uprawnienie do dysponowania częstotliwościami z zakresu 816-821 MHz oraz 857-862 MHz dopiero od dnia 1 stycznia 2015 r. Przez rok od daty doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. była całkowicie pozbawiona możliwości dysponowania wskazanymi częstotliwościami. Doszło w ten sposób do znacznego pogorszenia sytuacji spółki względem innych operatorów telefonii mobilnej. Zgodnie z wnioskiem, celem przeprowadzenia dowodu ma być wykazanie, że: a) Prezes Urzędu wydając na rzecz spółki decyzję z [...] grudnia 2013 r., zmienioną decyzją z [...] września 2014 r. w sposób zamierzony całkowicie pozbawił spółkę prawa dysponowania częstotliwościami przez okres od 30 grudnia 2013 r. do dnia 1 stycznia 2015 r.; b) pozbawienie spółki prawa dysponowania częstotliwościami przez okres jednego roku jest niespotykaną praktyką postępowania Prezesa UKE na rynku telekomunikacyjnym, zobowiązanego, na podstawie art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy - Prawo telekomunikacyjne, do zapewnienia równego traktowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz zapewnienia efektywnego wykorzystania częstotliwości (zob. art. 114 ust. 3 pkt 5 powołanej ustawy), ponieważ - jak stwierdził organ - zwykle operatorzy uzyskują prawo do dysponowania częstotliwościami w dacie odebrania od organu decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości; c) pozbawienie spółki prawa dysponowania częstotliwościami w wyniku wydania decyzji z [...] grudnia 2013 r., zmienionej decyzją z [...] września 2014 r. przez okres jednego roku, prowadziło do znacznego pogorszenia sytuacji spółki względem innych operatorów telefonii mobilnej, co Prezes UKF sam potwierdził; d) Prezes Urzędu z uwagi na przypisane mu domniemanie fachowości wiedział, że skoro pozbawił spółkę w sposób całkowity możliwości dysponowania wskazanymi częstotliwościami od 31 grudnia 2013 r. do 1 stycznia 2015 r., to w odniesieniu do tego okresu hipoteza i dyspozycja z art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne o opłacie za prawo do dysponowania częstotliwościami nie znajdowały zastosowania do spółki; e) spółka nie była zobowiązana do uiszczenia rocznej opłaty, o której mowa wart. 185 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne za okres od 30 grudnia 2013 r. do 1 stycznia 2015 r., co w konsekwencji oznacza, że dokonana przez spółkę płatność na podstawie upomnienia z dnia 20 listopada 2014 r., stanowi nadpłatę w rozumieniu art. 72 §1 ust. 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 188 ustawy - Prawo telekomunikacyjne; f) Prezes Urzędu wydał zaskarżoną decyzję jak również decyzję bezpośrednio ją poprzedzającą z naruszeniem prawa, gdyż winien był rozstrzygnąć sprawę zgodnie z wnioskiem spółki z dnia 14 stycznia 2015 r, o stwierdzenie nadpłaty; g) wydanie przez Sąd I Instancji wyroku nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, zakreślonych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie. Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw by uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu. Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji okazał się chybiony. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, zmierzały w istocie do podważenia dokonanej przez organ i zaaprobowanej przez Sąd I instancji wykładni art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, która doprowadziła do stwierdzenia, że nie doszło do nadpłaty w rozumieniu art. 72 §1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, stosowanego odpowiednio do opłat za prawo do dysponowania częstotliwością na mocy art. 188 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego pozostaje przy tym niekwestionowany. Zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością. Już sama wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że opłata, o której mowa w tym przepisie jest ściśle związana z uzyskaniem "prawa do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości", a nie z samym dokonaniem przez organ rezerwacji, jak w przypadku jednorazowej opłaty przewidzianej w art. 185 ust. 4 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Stosownie do art. 114 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne rezerwacja określa częstotliwości, które w okresie rezerwacji pozostają w dyspozycji podmiotu, na rzecz którego dokonano rezerwacji. Prawo dysponowania częstotliwościami wynikające z rezerwacji ma charakter złożony. Jego aspekt negatywny polega na tym, że inne podmioty, poza uprawnionym z rezerwacji, nie mogą uzyskać takiego prawa w odniesieniu do tych samych częstotliwości (zob.: art. 114 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne). Innymi słowy, uprawniony może oczekiwać od organu administracji powstrzymania się od udzielania prawa do dysponowania częstotliwościami przydzielonymi mu w rezerwacji, na rzecz innego uczestnika obrotu. Aspekt pozytywny natomiast to uprawnienie podmiotu, który uzyskał rezerwację, do żądania od organu wydania pozwolenia dotyczącego wykorzystania zasobu częstotliwości objętego rezerwacją częstotliwości w okresie jej obowiązywania - tzw. "pozwolenia radiowego" - na warunkach określonych w rezerwacji (art. 143 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz art. 115 ust. 1 - 4 tej ustawy). Podmiot, na rzecz którego dokonano rezerwacji dysponuje określonymi częstotliwościami z wyłączeniem innych podmiotów w okresie jej obowiązywania. Wyłącznie od posiadającego rezerwację zależy, czy i w jaki sposób skorzysta z przysługujących mu uprawnień. Decyzja przedsiębiorcy w tym zakresie jest bowiem elementem jego strategii rynkowej. Sytuacja, w której podmiot uprawniony z rezerwacji sam nie użytkuje określonych częstotliwości w ramach prowadzonej działalności, a jednocześnie uniemożliwia uzyskiwanie pozwoleń i oferowanie usług przez innych uczestników obrotu, jest niekorzystna zarówno z punktu widzenia konkurencji na rynku, jak i rozwoju usług innowacyjnych. W celu optymalnego wykorzystania zasobów częstotliwości, które mają przecież charakter ograniczony, ustawa przewiduje środki prawne służące motywowaniu podmiotu, na rzecz którego dokonano rezerwacji do aktywności, w szczególności do rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości w określonym terminie (art. 115 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 2a ustawy - Prawo telekomunikacyjne), czy w określonych okresach (art. 115 ust. 1 pkt 8 tej ustawy - Prawo telekomunikacyjne). Pozwala też na zmianę lub cofnięcie rezerwacji m.in. w sytuacji nierozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości objętych rezerwacją w wyznaczonym terminie z przyczyn leżących po stronie podmiotu dysponującego rezerwacją częstotliwości (art. 123 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo telekomunikacyjne), jak również wobec zaprzestania wykorzystywania częstotliwości przez co najmniej 6 miesięcy, z przyczyn leżących po stronie podmiotu dysponującego rezerwacją częstotliwości (art. 123 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo telekomunikacyjne) oraz wykorzystywania częstotliwości objętych rezerwacją w sposób nieefektywny (art. 123 ust. 1 pkt 8 ustawy - Prawo telekomunikacyjne). W system ten wpisuje się także obowiązek uiszczenia przez podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji, opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, w wysokości odpowiadającej warunkom wykorzystania częstotliwości wynikającym z rezerwacji obejmującym standard świadczenia usług, które Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej określa w swym orzecznictwie mianem wartości użytkowej częstotliwości (zob. wyrok z dnia 21 marca 2013 r. C-375/11). Bez wpływu na wysokość tej opłaty pozostaje przy tym, czy podmiot uprawniony na podstawie rezerwacji wystąpił o pozwolenie radiowe, jak również to, czy i ile takich pozwoleń uzyskał. W wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2592/15 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przy obliczaniu omawianej opłaty nie mają znaczenia warunki wykorzystania częstotliwości określone w udzielonych pozwoleniach radiowych, czyli zakres faktycznego użytkowania częstotliwości (orzeczenie dostępne w CBOSA). Z tej perspektywy korzystne wydaje się pełne wykorzystanie częstotliwości pozostających w rezerwacji, w najwyższym możliwym standardzie - co odpowiada wspomnianym celom konkurencyjności i rozwoju innowacyjności. W rozpatrywanej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją istotnie różniącą się od opisanych założeń modelowych uwzględniających złożony charakter prawa do dysponowania częstotliwościami w rezerwacji, wygenerowaną nota bene przez organy administracji. Spółka, na rzecz której ustanowiono rezerwację - z przyczyn od niej niezależnych - nie miała możliwości wykorzystywania wskazanych częstotliwości do dnia 1 stycznia 2015 r., co wynika wprost z treści decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. i z dnia [...] września 2014 r. Nie mogła w szczególności żądać od organu wydania pozwoleń radiowych, ani prowadzić swej działalności w taki sposób, jakby częstotliwości objęte rezerwacją pozostawały do jej dyspozycji. Można w pewnym uproszczeniu powiedzieć, że decyzja rezerwacyjna na skutek zawartych w niej warunków i ograniczeń nie mogła być wykonywana z woli organu, który ją wydał. Mając zatem na uwadze, że ocena zgodności z prawem decyzji z [...] grudnia 2013 r., jak również zmieniającej ją decyzji z [...] września 2014 r. pozostaje poza granicami obecnie rozpatrywanej sprawy - inicjowanej skargą na decyzję o odmowie stwierdzenia nadpłaty, przyjąć należało, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy spółka, pomimo że dokonano na jej rzecz rezerwacji, była pozbawiona prawa do dysponowania częstotliwościami, a w związku z tym nie było podstaw do nałożenia na nią opłaty, o której mowa w art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Wykładnia zmierzająca do przyjęcia, że opłata ustanowiona w tym przepisie jest należna również za okres, w którym podmiot, na rzecz którego dokonano rezerwacji, nie miał prawa do korzystania z częstotliwości objętych rezerwacją, w szczególności nie mógł żądać udzielenia mu pozwoleń radiowych, a w konsekwencji nie mógł prowadzić swojej działalności z wykorzystaniem tych częstotliwości, jest sprzeczna z art. 13 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U.UE.L.2002.108.21). Przepis ten obliguje, by opłaty za prawo użytkowania częstotliwości radiowych i numeracji oraz prawo instalowania urządzeń na potrzeby podmiotów państwowych lub prywatnych odzwierciedlały potrzebę optymalnego wykorzystania powyższych zasobów, były obiektywnie uzasadnione, jawne, niedyskryminujące i proporcjonalne stosownie do celu, jaki ma być osiągnięty, oraz by uwzględniały cele określone w artykule 8 dyrektywy 2002/21/WE tj. wspierały konkurencję w dziedzinie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej oraz urządzeń towarzyszących i usług. W pkt 32 preambuły do dyrektywy nr 2002/21/WE prawodawca unijny wskazuje natomiast, że opłaty nie powinny utrudniać rozwoju usług innowacyjnych ani konkurencji na rynku. Wskazanym wymaganiom nie odpowiada praktyka organu polegająca na nałożeniu na podmiot, który pomimo dokonania na jego rzecz rezerwacji nie dysponował częstotliwościami z przyczyn od niego niezależnych, tkwiących w decyzjach kształtujących zakres przyznanego mu prawa, na mocy art. 185 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne takiej samej opłaty, jak wobec podmiotu, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwościami w okresie obowiązywania rezerwacji. Organ powinien więc uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do dopuszczenia wnioskowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie dowodu z dokumentu na okoliczność braku możliwości dysponowania przez spółkę częstotliwościami wskazanymi w rezerwacji w okresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty. Była to bowiem kwestia, która wymagała dokonania przez Sąd oceny prawnej, a nie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 §3 p.p.s.a. Zważywszy na zawarty w skardze kasacyjnej, usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił również zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu. O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).