I OSK 2106/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1126/18 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej T. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy T. na rzecz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. stwierdził nieważność objętej skargą uchwały Rady Miejskiej T. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w sprawie odmowy sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej Gminy T., położonej na terenie wsi P., w ewidencji gruntów oznaczonej jako działka nr [...]. Podstawą nieważności uchwały był stwierdzony przez Sąd brak jej uzasadnienia w zakresie motywów, jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu, co uniemożliwiało jej prawidłową kontrolę. Nie wskazano bowiem przesłanek, na których oparto taką, a nie inną treść zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że uzasadnienie uchwały powinno zawierać wyjaśnienie podstaw przyjęcia określonych rozwiązań w odniesieniu do konkretnych przyczyn, dla których uchwała danej treści została przyjęta. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina T., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie “Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908, ze zm.), polegające na przyjęciu braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej uchwały pomimo, że - § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie są w pełni adekwatne do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały albowiem nie jest ona aktem prawa miejscowego; - brak jest wyraźnego przepisu nakazującego opatrzenie uchwały uzasadnieniem. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...]" Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Należy wskazać, że wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, CBOSA) W świetle powyższego posłużenie się w zarzutach skargi kasacyjnej przepisami § 131 ust. 1 i § 143 "Zasad techniki prawodawczej", nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do skutecznego wyprowadzenia wadliwości zaskarżonego wyroku. Zaznaczyć trzeba, że w wyroku z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd. Podzielając w pełni powyższe ugruntowane już stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianym zakresie, skład orzekający zauważa, że zaskarżona uchwała zawiera co prawda uzasadnienie, ale odnosi się ono w całości do potrzeby wydania tego aktu celem wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 21/17 stwierdzającego bezczynność Rady Miejskiej w T. w przedmiocie braku podjęcia uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż skarżącej Spółce w drodze bezprzetargowej działki nr [...] położonej w miejscowości P. i zobowiązującego do podjęcia uchwały w tym zakresie. W żaden sposób z zawartej tam argumentacji nie wynika natomiast, jakimi zasadami kierował się organ uchwałodawczy przy podejmowaniu uchwały. Na szczególne odniesienie zasługiwały przyczyny odstąpienia od wcześniej artykułowanego stanowiska co do możliwości sprzedaży tej nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Brak uzasadnienia uchwały w tym zakresie utrudnia ustalenie dokładnych motywów jej podjęcia. Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że sama treść uchwały jest niewystarczająca dla oceny racji jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Z tych przyczyn należało uznać, że wyprowadzone w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnionymi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowił w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.